在数字化时代，数据被誉为“新的石油”，据麦肯锡计算，公共数据规模占全社会数据规模的80%左右，我国公共数据具有的潜在开放价值为10万亿元-15万亿元，“数据财政”有望接棒“土地财政”。

在“数据财政”的热潮下，各个地方都在积极探索数据资产变现的商业模式。例如去年，衡阳与怀化就对城市公共数据特许经营权拍卖进行了探索。虽然后续被相继叫停，但也引发了极大的反响。

那么既安全合规又符合商业化逻辑的公共数据授权运营之路到底要如何走？本文通过对当前北京、杭州等多地的实践做法进行总结与分析，为公共数据授权运营落地提供参考。

2023年11月15日，湖南衡阳宣布引发业内广泛关注的“政务数据第一拍”被紧急叫停，原因是行政审批局于14日来函要求暂停，衡阳行政审批局在当地主要职责包括推动政府数据资源开放共享，该项目暂停也就是意味着行政审批局认为这样拍卖特许经营权是不合宜的。

不久之后，12月12日，怀化市公共资源交易中心网也发布公告，宣布怀化市本级大数据处置项目特许经营权项目终止，公告指出，项目终止的原因是，“因项目有重大变化，现对怀化市本级大数据处置项目特许经营权项目进行终止”。

虽然官方对于交易叫停的原因并未做出明确解释，但有鉴于公共数据的特殊属性，如场景依赖性、共享性、时效性、可加工性等，以及当前条件上尚不成熟，包括制度的顶层设计、政企的合作界面、公共数据运行的技术标准与环境等方面存在的缺失，以及由此可能引发的隐债风险等，这个结果也并不令人意外。

事实上，对公共数据授权运营机制，国家层面一直保持积极鼓励的态度。根据《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，对“用于公共治理、公益事业的公共数据”可有条件无偿合用，而对“用于产业发展、行业发展的公共数据”可有条件有偿使用。

对此，各地方积极探索，尤其是可有条件有偿使用的产业数据，除上海的统一授权模式（上海市授权上海大数据集团负责统一归集公共数据，开展数据运营工作）外也涌现出一些特色实践之路，如浙江（杭州、宁波）、山东（青岛）、湖南（长沙）、北京、上海、广东等。

表1  杭州、青岛、长沙、北京的政策授权框架

该模式下依据不同主题/领域/场景/区域，由政府公共数据部门授予多个不同属性的运营主体，依据行业特点开展公共数据授权运营，对于数据进行加工、运营与产品开发服务等。

典型代表如北京市面向不同行业打造多个公共数据专区，针对金融行业，授权北京金融控股全资子公司北京金融大数据公司为金融专区公共数据授权运营单位。

还有杭州、宁波、温州，尤其是宁波对运营单位的授权方式提出了明确的要求与条件。在《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市公共数据授权运营管理实施细则（试行）的通知》明确提出“申请公共数据授权运营的单位要围绕拟申请使用的公共数据和拟开发的数据产品、服务，在规定期限内向市公共数据主管部门提出测试验证申请，并按照要求提交相关的公共数据清单、开发方式及市场化应用方案”，而市大数据局则在应在免费为运营单位提供最长不超过6个月免费数据实验实验室服务，并根据测试验证报告及专家评审意见最终确定运营单位。

该模式采用两级授权形式，完成公共数据运营及加工的授权。

首先由市政府整体授权具有国资背景的公司承担该地区所有公共数据运营（公共数据综合运营商/或分类运营商），再由运营方依据不同行业/场景，分散授权给不同行业数据开发方，开发满足场景需求的数据产品。

如长沙授权市授权多个数据运营主体进行数据运营，再引入多主体开展数据产品开发，实现公共数据“运营+加工”相分离。福建则授权福建大数据集团作为公共数据资源一级开发主体负责数据运营，并由大数据公司与二级开发主体签订数据使用进行产品开发。

除此之外，还有如济南提出的由“大数据主管部门综合授权、数据提供单位分领域授权”的综合授权方式，需要综合授权的由大数据主管部门根据社会主体的数据需求和数据提供单位申请，发布公共数据授权运营申报公告，明确授权方式、授权范围、申报条件、评审标准及其他有关要求；需要分领域授权的，由数据提供单位会同大数据主管部门组织第三方专家进行综合评审，初步确定运营单位名单并向社会公示。

虽然目前各地对公共数据授权运营的探索进展并不一致，但大体上对政企之间的分工界面达成了基本的共识，行业主管部门负责公共数据治理、以及运营平台（域）及相关实验室等相关基础设施的建设，运营单位则在获得授权后在该运营平台（域）上对数据进行加工与商业化运营。而这也将进一步产生相关成本费用承担的问题，对此，宁波也提出了解决方案，可供借鉴：

一是运营单位在数据加工处理或提供服务过程发现公共数据存在质量问题的，可向公共数据主管部门提供数据资源质量治理需求；

二是运营单位使用市公共数据运营平台（域）的计算资源，则需承担相应成本；

三是运营单位应无偿协助数据提供单位开展数据资源质量治理。

地方应结合地方实际，在数据资产入表的政策红利背景下，按照“数据资源化、资源产品化、产品资产化、资产资本化”的整体逻辑，率先出台系列专门针对公共数据授权运营的政策法规，对多方利益主体的权责界面、职责分工等方面进一步完善，引领公共数据类的资产入表的试点工作。

除此以外，还可出台一定的配套的产业政策来培育和激励数商生态，例如税收返还、补贴等方式，或在数据层，配套出台了相应的专项资金激励第三方运营主体能够积极投入要素化产品的生产，例如将数据加工为安全的API管道等。

图1：数据资产入表流程图

由于公共数据授权运营未有顶层设计，因此在地方实践中有较大的尝试空间。

当前不同的运营模式和授权模式的设计，也是因为不同的地方有着完全不一样的社会-经济环境、不一样的经济结构和发展水平、不一样的数字化生态和信息化基础、不一样的产业聚焦和治理重点，因此地方在开展授权运营时相应需要有针对性的采用不同的模式：

如重点依赖本地单一国企，撬动当地丰富数商生态等；

如无条件开放的数据，可选择集中授权的方式，交由公共数据授权运营单位自行选择开发利用。受限开放类型，以行业主导或者具体场景为依托开展授权运营的方式更符合安全性和高效性的要求。

各地授权政策中对于运营主体提出了将对运营主体的筛选程序、运营成效的评估考核等，如宁波提出“一场景一授权，一授权一预案”“公共数据主管部门会同有关单位或委托第三方机构，对该单位执行协议情况进行年度评估”，这也就对运营主体的场景挖掘能力与场景运营能力提出了更高的要求。

如在公益性场景方面，包括在公共安全、市场监督、交通管理、城市建设、城市服务、社会保障、公共卫生、绿色环保等场景实现落地应用。

商业化应用场景方面，目前金融领域的征信、贷款、保险等业务场景先行，跑通了公共数据助力产业发展的链路，涉农或中小微企业、个体工商户的普惠金融提效、基于医保数据聚合实现的智能核保，以及应用供电、供水、环保排放等多源数据融合的绿色金融惠企政策落地等。

此外，也有地方已经实现了公共数据在其他行业领域的应用，比如杭州规划的综合体数字化运营赋能以及生物医药产业链和要素链的融合等。

表2 公共数据授权运营场景实践

（资料来源：网络公开资料，卓远整理）

附：各地数据集团组建情况盘点（不完全统计）

（资料来源：网络公开资料，卓远整理）