随着经济社会的发展，我国已进入了工业化的中后期及城镇化以人为本的新时期，新时代经济呈现由高速增长转为高质量发展的特征。

党的二十大报告提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，并对“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”作出战略部署。城市是经济发展的主题，也是高质量发展的重要载体。

高质量发展的内涵包括：高质量的供给、高质量的需求、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环。而要素的高质量配置，提高要素配置效率，是进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的关键。

如何开展高质量的配置？在中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，提出了要素配置的四大原则：

一是市场决定，有序流动。

二是健全制度，创新监管。

三是问题导向，分类施策。

四是稳中求进。

其中对问题导向、分类施策具体表述为：针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题，要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，进行分类完善。

对于城市而言，地方政府如何对其可控要素开展以问题为导向的分类施策就成为城市能否实现高质量发展的重要一环。经典理论认为，政府的职能是综合了政治职能、社会职能和经济职能。要高质量的实现综合职能，充分发挥市场在要素配置中的决定作用是应有之意，但由于市场天然具有在某些领域失灵和有限理性的属性，政府就具有了在一定阶段内改善、引导相关要素配置的职责，通过有效市场和有为政府，最终实现要素的有效配置。

《意见》也进一步明确了五大生产要素，包括土地、劳动力、资本、技术和数据，其中数据的定位从“十三五”的“基础性战略资源”提升到了《意见》中的“第五种生产要素”。

同时，我们认为数据是地方政府的可控要素，是需要加快培育和引导的，是需要以城市高质量发展为导向，分类施策的。能不能对数据要素进行有效配置，决定了能不能提升政府的治理能力，能不能做好政府的数字化转型，能不能享受数字红利，能不能由数据来赋能社会。

在不同的社会发展阶段，对生产要素的理解和需求都是不同的，农业社会消耗的是土地资源，工业社会消耗的是石油和电力，马上到来的数字化社会消耗的就是数据资源。因此，数据这一要素应该放到“数字化”这一宏观背景和生产关系中来看。

数字化是以大数据、人工智能、云计算、区块链、物联网、5G等为核心技术，然后再以这些技术赋能社会、经济、政府的过程，从应用角度来说就是“一景领三算”，即应用场景（或业务场景）和算力（计算能力）、算法、算料（用于计算的生产资料，即数据）。

“三算”必须为“一景”服务，用应用场景来引领算力算法和算料。数字化技术发展至今，算力和算法已经不再是非常稀缺的资源，“一算一景（算料和业务场景）”才是关键，两者也是内在关联的，相应的业务场景需要相应的数据，而相关领域的数据也催生出了新型的应用场景和解决方案，进一步讲，如何有效配置数据，就决定了数字化能否通过应用场景为政府、经济、社会服务和赋能。

目前，国家层面已出台了《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等数据类立法，各地也纷纷出台了相关规范，如《深圳经济特区数据条例》、《上海市数据条例》、《重庆市数据条例》、《浙江省数字经济促进条例》、《广东省数字经济促进条例》、《山东省大数据发展促进条例》、《海南自由贸易港建设总体方案》等，这些立法和规范为数据的配置和应用划定了边界，使数据要素在为经济、社会和政府赋能的同时，避免个人安全、公共安全、国家安全遭到侵害。

在解决了数据配置和应用的合法性之后，推动数据有效配置还需要关注以下问题：

一是机制保障，解决数据权利、数据责任和正向激励的问题。比如前文提过的用“三算”来支撑“一景”，算料（数据）是非常重要的，需要相关单位提供数据时，可能会觉得数据就是权力，数据的提供是不是权力也移交了？有的觉得数据就是责任，在提供数据的过程中是不是会暴露出哪块工作没做好？数据中万一有错，这个责任谁担？这就需要政府设计一套体现正向激励的机制来保障要素配置和数字化转型的积极性。

二是需要解决数据配置与数字化创新的可持续问题。什么样的数据配置模式能激发出持续的数字化创新？很多地方在尝试一些数据配置方式后，通过“三算一景”做了一些突破和创新，但一次创新成功之后，能不能把这些创新变成常态化机制？通过流程再造，使这类配置和创新固化下来，避免数据“断流”，导致数字化转型的停滞与倒退

三是数据配置要特别重视“数字基础设施”的建设，“数字基础设施”就是以大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链、5G等为核心的这些底层技术和基础设施，这些技术和基础设施有没有建好就是三算没有协同支撑好业务场景的关键。没有好的“数字基础设施”就不能持续地支撑一个城市不断地去开展数字化创新和应用场景的开发和赋能。

本着“人民数据人民用”的理念，在数字政府、数字经济和数字社会三大领域，数字政府的转型建设尤为重要，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，中国要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。更好地运用互联网、大数据、人工智能等技术手段建设数字政府，越来越成为推动政府职能转变、增强政府执政能力、提高政府行政效率、提升政务服务水平的重要路径。

中国的政府数字化转型经历从非电子化到电子化，从电子政务到智慧城市，到如今的数字政府时代，已经进入到了深挖应用场景的时代，真正要让大数据、人工智能等支撑城市发展、服务社会民生，就要让“三算”和应用场景很好地结合起来，用深挖出来的应用场景去牵引算法、算力、算料，所以应用场景是政府数字化转型里非常关键的一点。

 数据办与算法办：第一个场景是服务。政府除了经济建设之外的另一个重要职能是社会建设，服务百姓、服务企业。“十四五”规划里面提“数字经济”，体现了政府服务企业、产业的职能；提“数字社会”，体现了政府服务百姓的职能。

服务职能里有哪些数字化的应用场景呢？譬如上海首创的“一网通办”，浙江首创的“最多跑一次腿”，深圳首创的“秒批”，国家倡导各地推进的“免申即享”这些都是服务应用场景。

数据管与算法管：第二个场景是治理。党的十八届三中全会提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化

那么如何有效提升政府的治理能力？如何让社会更有序、更好？比如，能不能杜绝过世的人还在领社保？能不能杜绝开宝马的还在住经济适用房？能不能杜绝企业去骗取政府补贴？这就涉及到“一网统管”，涉及到用数字化技术来提升政府的治理能力。在治理维度如今也有了很多数字化应用，比如通过大数据和人工智能的结合去监控水质、环境、污染现象、通过数据实现精准抗疫、实现科技抗疫少扰民等。

用数据决策：第三个场景是决策。城市大脑、城市运营都在这个维度里。

这个维度的应用有很多实践案例，比如杭州的城市大脑，通过大数据、人工智能来指挥红绿灯，让城市更智能；深圳推动政务服务从“人找政策”转变为“政策找人”，为营商环境提升安上“政策大脑”，让企服政策更为透明，企业享受政策更加便捷。创建政策机器人，在企业服务、市民服务中让更加主动的数据办、算法办，代替了传统的人工办，让更加透明的数据审批、算法审批代替传统的人工批，以高质量数据驱动了“免申即享”“反向办”“亲清政企平台”等数字营商环境。

以上这些，都是数字政府中“三算一景”里的“一景”，只有有了这些应用场景，才能让数字化技术不是为了技术而技术，而真正能给政府、百姓、企业、社会带来实惠。所以应用场景是数字政府转型里非常宝贵、稀缺的“钥匙”。

上文我们较为完整的阐述了数字化转型中数字政府的重要性，数字政府可通过“一景领三算”的方式来实现，而“一景领三算”中，最为重要的是“应用场景”和“算料（即数据）”。

数据是五大生产要素之一，需要通过有权机构进行有效配置；应用场景则需要将实际需求和相关技术创新结合来实现。同时，数据和应用场景在不同的城市，因为城市的资源禀赋、发展阶段、产业布局、人口结构的不同，具有极大的差异性。

那么城市应该如何去配置数据要素？城市国企在数字政府中应该承担什么样的角色？如何发挥市场的力量创新的运用数据来为政府服务与赋能？

一个城市的数据如果按照数据来源单位（数源单位）和数据使用场景（场景单位）两个维度分类，可以划分为公共数据中的政务数据、公共数据中的非政务数据、企业数据中的国企数据、企业数据中的非国企数据等。由此，可以归纳出政用模式：政府数据政府用、公共数据政府用、国企数据政府用（数据赋能的国资监管）、企业数据政府用（政府的数据集采）；民用模式：政府和企业的数据开放；商用模式：政府数据国企用、政府数据企业用。

首先我们来看一个简单的要素配置模型：

 在上图中数据作为地方政府的可控要素，在初次配置时，理论上可以采取两种方式：

一种是通过市场化手段直接向非城市国企配置，另一种是通过行政手段向城市国企配置，而两个主体都可以通过数据运营来实现产出，服务于城市发展。

但由于数据要素尚属于相对敏感要素，直接向非城市国企配置，容易伴生一些安全问题和负面影响，因此从大部分的实践来看，政府数据还是主要向城市国企配置。但城市国企因其参与数字化工作的历史较短、缺乏数字化领域（大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链、5G）中的相关核心技术、对市场应用场景的创新能力尚不足，可能导致数据要素沉淀而无法发挥出应有的价值。而市场中较多的非城市国企，恰恰在上述三方面拥有比较优势。

因此，需要城市国企对数据要素进行二次配置，在市场中寻找有利于数据要素发挥最大价值的合作伙伴和解决方案，同时建立起让“运动员”“裁判员”分离的“管运审分离”（管理、运营、审计）机制。

其中城市国企发挥对数据要素的管理和符合市场机制的二次配置，特别是首先实践对国企数据、政务数据和公共数据的统一汇聚和二次配置，同时做好城市数字化工作的运营代甲方、运营总集方和运营审计方角色；非城市国企发挥应用场景的创设、数字化工作的运营服务方和赋能方；政府最终负责对数据要素价值发挥的监管作用。

这样城市国企和非城市国企协同，让城市从传统城建的统一供水、统一供电、统一供气，延伸到新城建的统一供算、统一供数，以统一供数为抓手逐步实现数据要素的政用、民用、商用。

综上，我们认为地方政府、城市国企和市场主体，在数据要素的配置和运用中，应充分发挥自身使命所产生的定位，定位所产生的价值，价值所催生的能力，共同来推动数字政府的建设，其中城市国企既是数据要素初始配置的载体，担负着数据安全、数据管理的责任；更重要的是发挥起市场窗口的作用，在充分全面理解城市发展战略、社会民生需求的基础上，本着公平公正的原则，通过市场化手段，对数据要素开展二次配置、集中供数，发现和选择有核心竞争力的市场主体来深挖应用场景，为数字政府服务和赋能。