城市国企投资项目主要分为股权投资、固定资产投资、交易性金融资产投资三大类别，我们发现城市国企在投资全过程中普遍变存在一些共性问题：

存在投资前必要性及可行性论证不充分，市场综合效益摸底不准确、流于形式；尽调不全面，更多关注的是财务尽调和法律尽调，多数缺乏详尽的行业/产业尽调，从而导致较为乐观的前景判断，比如某城市国企在搅拌站建设的可研报告中对混凝土产业行业收益率测算为20%，远高于行业11%的毛利率，明显对于收益预判过于乐观，不符合行业实际规律。

部分企业存在投资谈判/投资协议/合作合同签订时未能形成有效的利益保护机制，如动态的利益分配方案、利益纠纷解决方案等，如某城市国企通过设备租赁的方式与外部企业展开合作，并约定提取固定收益方式获得收入，但在实际运营过程中产品价格波动较大，固定收益的方式也未层考虑设备折旧等成本，从而导致该项目投资入不敷出，又因合同短期无法改变现状；未能建立有效的风险管理体系及相应的风险应对措施等问题。

存在激励机制、容错机制缺失，导致企业创新性、积极性不足，特别是当前一些创新性产业，国有企业过于保守，论证与审批周期较长，从而错失良机；投后监管不到位，对企业的了解仅来源于财务报告；退出方式较为单一等问题。

固定资产投资容易出现项目与既定的可研/工程计划出现变化，却未能执行相关的程序或企业并未有相关的制度规定，导致各方难以达成共识。

股权直投则多因行业趋势、政策环境、技术场景等变化较快，城市国企未能建立相应的应对措施而导致机会的流失、资产的损失。

同时，部分项目可能出于政府任务、城市发展需求等进行股权投资，当历史任务已经完成时，标的企业应当进行清算或转型，但城市国企却未能及时处置。

基金投资由于市场化、专业化程度更高，也成为潜在问题最多的投资方式。如通过基金对外投资过程中与组建时的投资定位偏移，从而导致服务主业、政府需求与市场化之间失衡；投资效率较低，而造成资金沉淀；对子基金/所投项目的穿透式管理不到位，管理方式较为单一；未能建立完善有效的风险识别制度体系、风险预警监测、风险应对处置和报告等机制等问题。

图1：城市国企在投资过程中常见问题

投资决策是项目投资的重要环节，涉及资金的分配、风险的承担以及未来的收益。

一方面城投企业通过投资全过程评价，总结同类项目的经验教训，减少新投资项目重蹈覆辙；另一方面，通过后评价建议，城投企业可以及时完善和调整相关方针、政策和程序，使得投前依据完备。

如在对某商业资产管理公司进行后评价过程中，我们发现其在投前程序不完整、可研论证缺失产业发展及政策环境分析，导致后续周围建设环境变化，影响项目收益，针对此后的新投项目，该公司不仅聘请了专业第三方编写可研报告，还邀请了多名行业专家对可研报告再次评审。

投资后评价过程中不仅关注投资项目的经济效益，还关注投资过程中是否存在制度上的漏洞和流程上的不足。

通过投资后评价，企业可以发现自身在投资决策、资金管理、风险控制等方面的不足，从而促使企业审视和完善自身的制度和流程。

这样，企业就能够建立起更加科学、合理的投资管理体系，提高投资活动的规范性和透明度，减少投资风险，保护投资者的权益。比如中部省会城市某基金公司，通过投资后评价发现在基金投资过程缺乏风险分类体系与相应的应对措施，从而导致对于所投项目管理过程中项目层出现较大风险却未能及时处理而导致投资资金的损失。

投资后评价的结果不仅是对投资项目本身的评价，也是对投资决策者和执行者的评价。

当前诸多地方国资均将投资效益纳入对城市国企以及相关人员绩效考核指标体系之中，并逐步在完善容错与追责机制，投后评价的实施则是开展投后追责与激励的重要依据。

通过对投资项目的成功与失败进行深入剖析，可以明确投资决策者和执行者在投资过程中的责任和贡献，激励优秀的投资决策者和执行者继续努力，对存在违规经营的人员进行问责和纠正，对由于政策、市场环境变化等不可抗力因素导致的投资失败适配合适的容错机制。

为回归后评价核心价值，发挥后评价应有作用，南京卓远提出了投资后评价“345”工作体系，即：

3类型：固定资产、长期股权、交易性金融资产。

4步骤：分类评价、投资全过程梳理、项目成功度评价、评价结果运用建议。

5评价：项目投资全过程评价、项目实施效果评价、项目可持续能力评价、投资管理能力综合评定、总结经验和改进建议。

1、项目投资全过程评价

项目投资全过程评价主要包含论证决策阶段评价、投资执行过程评价。在论证决策阶段的评价中，主要关注以下几个问题：项目决策的制定是否具有科学性？项目决策流程是否合规？项目投资决策期的交易行为是否具有公平性？

因此，在投资执行过程的评价中，一是主要关注投资项目的履约执行情况。其中，包括投资进度、财务管理、项目管理等是否按计划执行。

二是关注评价项目投资核算等是否符合要求。但基于不同类型的投资项目，在实施环节的评价内容会有不同的侧重。因此在实施阶段及项目完成阶段的评价时会按照投资项目的特性，进行分类评价。固定资产类项目将重点关注建设周期和资产的运营情况，股权类项目重点关注投资企业的经营情况，基金类项目重点关注基金管理质效情况。

项目决策的制定是否具有科学性？项目决策流程是否合规？项目投资决策期的交易行为是否具有公平性？

图2 论证决策阶段评价思路

图3  投资执行过程评价思路

2、项目实施效果评价

项目实施效果评价包括项目财务经济指标评价、社会影响情况评价（社会效益、生态效益）以及投资估算等是否符合要求等。实施效果评价并非以财务效益的高低论英雄，也不仅仅以简单、标准化的社会效益指标来评定，特别是股权投资项目，其投资目标更为丰富，差异化也更为突出。

在实践过程中，许多企业简单采用明确且更容易量化的财务指标进行评价，且将其作为一票否决的主要考量因素。但城市国企相较于民营企业，其投资活动有更多的驱动因素，特别是承担了部分政府任务，如产业链布局、引导社会资本投资、重大项目投资（招引）、人才引进等。

因此，对实施效果进行评价的时候，不能以项目本身孤立审视，而忽略于其对集团、地方政府、产业等合力的贡献，要根据其投资目标灵活调整效果评价指标与权重。如政府产业基金，往往以产业链塑造、资金引入为目标，因此要加入财政放大倍数、返投比例等指标，并加大社会效益指标权重。再比如保障房投资项目，以社会公共服务为主要目标，实施效果要考量对地方经济、人才的贡献程度。

3、项目可持续能力评价

项目可持续能力评价主要根据项目现状，从企业内部和外部因素等方面，评价项目在可预测经营期间的持续发展能力。分析企业目前面临及将来可能面临的风险，并分析风险产生的原因和企业的对策。外部环境分析具有其共性，主要是通过结合当前宏观环境和行业发展趋势，评价项目发展是否具有的发展潜力/抗风险能力。可以从国家、行业、区域等层面对项目所具备的外部影响因素进行评价。评价内容涉及经济环境、政策环境、社会环境、自然环境等方面。

图4 项目外部环境因素分析思路

在项目内部环境分析方面，主要评价项目的财务状况、技术水平、管理体制与激励机制，以及产品核心竞争能力等。但由于不同项目具有不同的特性，在具体评价时会区分其侧重内容，同时也将考量项目所处的阶段。

例如，在对长期股权投资项目进行评价时，主要是从内部管理、业务发展及企业自身是否具备核心竞争优势等方面，综合分析企业是否具备内生的可持续性。可从企业的财务管理、公司管理、业务发展、技术应用与创新等方面进行综合性评估，评价内容涉及公司经营目标的合理性与可实现性、经营策略、资源整合能力以及经营效益等；

对于固定资产投资项目，尤其是含有基建、民生保障类的项目。考虑该类项目具有较强的公益性质，因此，对其进行评价时，一是关注项目的实体工程的维护情况，运营阶段中项目有效产出或社会服务供给质量是否能满足公众需求，是否能达到体现社会性效益的投资目标。二是还要关注项目公司在存续期间可实现的经济效益与成本控制方面的情况，评价项目自身是否拥有较强造血能力，是否能满足项目在运营阶段中实现长效运营。

而基金投资由于投资期限较短通常不进行可持续性评价。

4、投资管理能力综合评定

结合被评价项目的特性以及实际情况，针对各项目制定相应的投资能力综合评价指标体系。

5、总结经验和改进建议

评价工作不仅仅是前后的数据对比，简单的将前面开展的工作画上完整句号就完结，而是要通过对项目实施过程和投资效果分析进行总结，明确经验和问题，并就呈现出来的问题从改进投资项目管理、提高投资效益出发，提出相应的解决方案和建议。如果不能全面、客观地认识被评项目，不能提纲挈领地抓住重点，不能以工作回顾助益修正未来工作的方向，则后评价就失去了它的核心价值。

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