2024年12月1日，我国首部城市公共交通行政法规——《城市公共交通条例》（国务院令第793号）正式施行。它把“城市公共交通优先发展”写进国家法规，也把“政府购买服务+成本规制”确立为行业的财政底座。叠加2023年10月九部门《若干意见》，一个信号已经非常清晰：公交业告别规模扩张的旧时代，进入“提质增效、融合协同”的深度调整期。

正是在这样的背景下，“地铁要不要与公交合并”成了过去三年全国公交行业最热、也最纠结的一道题。从贵阳、南宁、宁波、大连到重庆，一批城市选择了“合”；而杭州、苏州、成都、北京、上海、广州、深圳、武汉等地，则选择了“不合而融”。还有不少城市，正站在这道题前。

这一篇，我们就把这道题拆开来看：为什么要整合？有几种合法？合了到底好不好？以及——什么样的城市适合合，什么样的不适合。

把全国典型城市摊开比对，“轨道+公交”的整合大致可分为两大阵营、四种路径。

整合派（吸收合并）——把公交并进轨道，统一法人。这是最彻底的“合体”。常见操作有两种：一是无偿划转，如贵阳，2022年由原轨道集团更名组建市公共交通投资运营集团，公交公司整体无偿划入；南宁则把公交集团100%股权无偿划转至轨道集团。二是增资注入，如宁波，2023年公交集团以100%股权增资方式注入轨道集团，资产人员划转在约20天内闪电完成。大连走“战略性重组”；重庆更早——早在2009年就在全国率先把公交、轨道、铁路、出租整合进“交通开投集团”，是国内最早的城市交通一体化平台。这一派的共同逻辑是：以体制合一，实现资源统一、优势互补，变潜在竞争为合作共享。

协同派（不合并）——法人不动，靠机制融合。这一派人数其实更多，且多是超大、特大城市。杭州2023年由地铁集团与城投签订战略合作框架，设联合工作小组和10个专班，围绕“五大融合”推进，但暂不合并。北京则以政策为抓手，在《2025年北京市交通综合治理行动计划》中把”地铁公交两网融合”列为重点任务，但两大集团各自独立。上海、广州、深圳同样是“分立运营、机制协同”；苏州则先在公交内部整合，再与轨道设“联网专班”协同。

图1：整合派 vs 协同派

两条路线的动因、利弊与适用条件对照（覆盖全国16个典型城市）。

先说整合派为什么有吸引力。从调研看，合并带来的协同收益是实打实的，主要集中在三处。

•资源价值最大化：公交与地铁的户外广告本是同质资源，分属两家时互相压价；合在一起统一经营，议价能力陡增，大连整合后户外广告资源占当地市场的50%—70%。

•票务清分顺畅：地铁与公交换乘的票款清算，统一主体后天然顺畅，换乘优惠也更好落地。

•统一调度高效：遇到大型活动、赛事、极端天气，集团内部“先调地铁、再调公交”的统一指挥，远比两家协调来得快。

此外，合并还能做大资产、提升融资能力——这恰恰是不少地方政府推动整合的隐性动机：在化债压力下，把优质轨道资产与公交盘子合并，有助于撑起信用评级。

如果故事到此为止，那整合就该是全国标配。然而恰恰是已经“合”过的城市，给出了最清醒的提醒。

从多地调研归纳，整合的“暗礁”主要有四块。

•政策性亏损被放大：常规公交公益属性强、票价低、刚性成本逐年上涨。合并后公交亏损并入集团报表，对补贴的依赖不降反升；多个城市公交板块资产负债率已处于高位（部分超过90%），叠加历史债务，财务包袱沉重。

•同工同酬的成本难题：强行拉平，工资总额可能新增数以十亿计的成本；不拉平，又会引发攀比与队伍波动。

•文化与人员的“水土不服”：公交队伍规模大、管理半径长，地铁队伍偏年轻、标准化，两支队伍磨合往往以年计。

•债务传导与稳定风险：合并意味着风险也并表。有城市正是出于对“公交债务传导到地铁”的担忧，几任领导讨论后仍选择暂缓。

把利弊放在一起掂量，可以得出本篇最重要的一个判断——“合并”只是手段，“融合”才是目的；而是否需要物理合并，取决于城市禀赋，而非一刀切。

什么样的城市适合“合”？整合派多是轨道仍在成网期的二线、新兴轨道城市：公交体量与债务相对可控，政府主导力强。贵阳、南宁是较成功的样本——它们在合并后没有止步于“物理合并”，而是用“四大经济”等多元造血，把整合真正转化为了效益。

什么样的城市更适合“不合而融”？轨道已经成网的超大、特大城市——地铁与公交体量都极大，整合的协调与稳定成本极高，且双方往往已各自具备很强的造血能力（深圳的“轨道+物业”、杭州的TOD与商业）。对它们而言，强行合并的边际收益，可能远小于风险。

这也正是下图所揭示的格局：整合赋能型（贵阳、南宁、重庆）在右上，整合纾困型（大连、宁波）在右下——同样是“合”，造血能力释放与否，结果天差地别；左侧的协同高效型（深圳、杭州、广州、上海等）则用机制协同+强造血，走出了另一条路。决定城市落在哪个象限的，从来不是“合没合”，而是“合得好不好、融得深不深”。

图2：公共交通改革模式四象限：

横轴为体制整合度，纵轴为市场化造血能力。

位置为基于公开信息与脱敏调研的定性判断，反映相对格局而非精确排名；

无锡为“车联网/自动驾驶”技术对标点，不纳入本象限。

•审时度势，像下棋一样推进。“研究改革，就像下棋，下第一步要看第二步、第三步、第四步。”节奏比速度更重要，劳动密集型企业非必要不轻易做深度物理整合。

•把“配套机制”摆在“合并动作”之前。决定成败的不是挂牌那一刻，而是成本规制、补贴预拨与多退少补、稳评，以及“人随业务走”的安置通道。机制不到位，合并只会把问题并表。

•优先稳住一线与人心。重组期普遍“冻结干部人事、暂停重大处置、运营安全与队伍稳定优先”，并优先保障一线驾驶员收入。这是“人心工程”，来不得急。

•想清楚“合”之后靠什么活。无论合与不合，根本出路都是“公益亏损+市场增收”。整合若不能带来造血能力的实质提升，就只是把两本账并成一本账。

回到那句被反复引用的一线感慨：“现在不能求人，只能靠自己。”无论“整合派”还是“协同派”，真正的考题其实是同一道：如何让公益属性与市场可持续重新平衡。