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十五五前瞻专题篇：不能“信马由缰”也勿“画地为牢”，国资国企授权经营到底应该怎么推？
作者/吴迪
“十四五”期间，国企改革三年行动主要目标任务已经完成。三年来，在各方面共同努力下，中国特色现代企业制度和国资监管体制不断完善，为进一步提高国有企业经营效率建立了机制保障。
二十届三中全会，再次提出了“构建国有企业分类考核评价体系”的改革要求，分类管理作为其中的核心理念，在构建差异化的企业管控体系中有着重要意义。
自2019年国务院国资委发布授权放权清单以来，各级国资国企以授权经营为市场化改革的主基调，有序推进相关工作，探索了各具特色的分类管理和授权机制。但与此同时，大家对分类管理中的关键环节——分类授权工作如何开展依旧存有疑惑，主要表现在无法确定授权范围、难以把握授权力度；部分企业推进了授权工作却不知如何开展后续管理，存在职责不清、授而不行、行而不规的问题；最后在提升授权经营工作的质效时，管理者无从下手的情况也广泛存在。
值此“十四五”收官之际，各地“十五五”规划前期研究已然启动，重点研究课题也陆续推出，各级国有企业如何尽快完善自身授权体系，实现分类授权经营理念的转变与企业经营效率的提升，为下一阶段的快速发展做足准备、调整缰绳，将是重中之重。
南京卓远基于对国有企业、政府单位在管控体系、授权经营上的广泛研究及项目合作，通过对授权经营的理解及多种评估工作的参与，从企业遇见的授权管理实际问题入手，结合实际操作经验，希望能为各企业管理者推动授权经营改革工作提供帮助。
一、授权工作基本开展要求
分级分类
分级分类授权经营的概念最早可以追溯到2015年的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，该意见强调了国有企业推进改革中分类思维的重要性，是引出分类授权改革的重要线索。
而后随着《改革国有资本授权经营体制方案》及《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》的提出以及国企改革三年行动的深化落实，国有资本分级分类授权经营体制改革通过积极探索、总结经验、理顺问题，在理论和实践上都取得了一定进展。
在分级授权内涵上，一是政府或国资管理单位向企业层面进行授权，主要为制定出台出资人代表机构授权责任清单，清单事项由企业依法自主决策，大幅减少审批或事前备案；二是国有企业向下属公司开展分类授权、分类考核、辅以相应的监督管理机制，激发各层级企业经营活力与经营效率。
在分类授权内涵上，第一层授权为国资监管机构向国有企业授权，各省市政策文件将授权企业划分为直管国有企业、两类公司、双百企业、其他企业（以参股企业为主）四大类进行分类授权；第二层授权为各企业内部的二次授权，主要基于各企业管理成熟度、经营体量、业务规模、战略定位等因素，以科学合理地支撑集团管控、激活企业经营活力。
循环完善
从国资委对企业授权工作推行要求及国企改革先进案例来看，授权工作开展流程及关键环节已形成成熟模板，包含一套自我循环完善的PDCA工作机制。主要环节如下：
确定分类标准。参考企业发展战略、管理现状、业务布局等特点对企业进行分类。最常见的方法为以企业业务开展情况和功能定位，综合商业一类、商业二类及功能性企业进行分类。也可以建立行权能力评估指标体系，通过可量化、可比较的评价指标与标准，以得分核算的方式为企业授权等级进行划分。
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某文旅集团近年经过收购并购、整合重组等多种方式，实现了快速发展，其下已形成了包含主营业务、支撑业务和新设业务在内的共十大业务板块，且每个业务板块中均有一家经营主体单位。为进一步完善集团化管控，同时进一步实现企业经营赋能，该集团基于各业务板块在集团战略发展中的重要性，各业务开展的市场化程度，各经营主体单位成立时间、管理成熟度进行综合评判，最终将各经营主体单位划分为“管理型行权”“治理型行权”和“特殊行权”三类分类授权种类。
表1：某文旅集团各业务板块授权等级因素表（部分）
图1：某文旅集团各业务板块授权等级划分图
落实分类体系。明确分类标准后，需进一步明确二、三级企业的具体授权等级。首先需要单列特异性处理的企业，常见的特异性企业类型包括新设企业、创新型企业、非经营单位、待清退企业等；授权双方双向开展授权评判工作，进行等级评定相关材料的申报及后续评估工作，最终计算每家企业行权能力得分，进行授权等级划分。
明确授权清单。明确不同企业授权等级后，需梳理各授权事项，出具分类授权清单。清单制定思路上，一是可以将授权内容划分为通用授权及个性化授权两部分，由责任部门进行统一制定；二是可以以职能线条为主线，由各部门对下属企业相关职能行权能力进行独立评估，形成各职能授权清单。另外应明确授权穿透层级，酌情确定二级企业向三级企业转授权机制施行界限。
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某市属国有产业投资公司，在集团向子公司授权清单明确上，由职能部门对下属企业相关职能行权能力进行独立评估，来进行相应授权范围划定，推进各职能授权进度，并制定对应的授权清单。各子公司授权清单制定以职能线条分解，并分别由集团不同职能部门独立开展评估工作，进行授权清单制定及后续的授权范围动态调整，实现灵活授权，董事会办公室仅作为牵头部门进行总体协调，避免各职能板块差距过大，形成冲突。
图2：以职能线条授权示意图
监督体系建设。建立监督机制为授权事项的运行监督护航。常见方法包括审计管理、风控管理、派驻股权代表等，辅以授权企业经营层的契约化管理，实现授权后的效益实现。监督体系需要明确责任人或组织机构，明确工作开展抓手及形式，明确考核机制，最后则要强化考核结果落实，以此搭建切实有效的保障体系，促进授权机制的合规执行。
动态调整机制。为进一步规范和完善企业内部管理，打造PDCA良性循环，在二级企业授权落实后需建立动态量化评估管理机制，具体操作需要明确具体的评估内容、工作开展的周期性要求、评估执行的主体与流程、评估结果的反馈与应用。真正做到分级分类授权与集团管理各维度上的协同联立。
二、常见的授权工作形式
总体来看，大部分企业均按照“战略引导一业务管控一财务与资产管控一经营分析与评价一人事与薪酬管控一监督管理”的管控主线，对下属二级公司进行管控及授权事项的确认。同时在管控办法中对各职能条线具体授权事项进行规范性要求，以确保管控的有效性和合规性。从最终授权工作开展来看，集团授权主要包含三种主要形式，分别为：
①一企一策的管控方案
②分级分类的授权体系
③逐层授权的管理体系。
三类授权工作开展的总体逻辑及基本方法均围绕前文提出的分级分类、循环完善开展，但在具体环节内容和适用范围上，受企业所处行业监管政策要求，自身集团化程度以及所布局的业务范围不同，存在一定差距。具体三类授权形式比对如下表所示。
而在实际推进分级分类授权工作中，各企业可以基于自身的实际管理需求，选取不同的授权工作推进标准，来进行相关的授权体系的变形，以形成更符合自身管理习惯和管理特点的授权经营体系。
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某市属国有企业投资公司在推进授权管理工作时，以自身中长期战略发展规划的推进进度及时间节点为准，坚持授权工作开展与集团发展战略相统一，强化“总部资本层、二级产业层、三级市场层”职能定位，按照“授权适度、管控适当，试点示范”原则，开展分类授权。授权后定期对各类管控事项执行情况和实施效果开展评估，根据评估情况和各直管企业自身发展实际，动态调整管控事项范围及管控权限。
具体操作上基于“十四五”调整规划制定2023-2025年行动计划来对战略发展目标进行年度分解，同时对下属各公司设定落实计划概要，确定各企业年度重点工作推进任务，定期对任务执行情况进行盘点，结合下属企业未来发展行动计划来对应调整相应授权事项范围。
卓远小tips：基于战略规划执行进度来推进分级分类授权调整工作只是一种特色较为鲜明的做法，企业在实际执行情况中，可以基于业务规模大小，地理区域远近以及信息化程度高低等多种因素来进行授权执行进度的判断。
三、授权工作推进常见问题
明确了授权经营工作开展主要环节及常见的几种主要方式后，再次回到企业经营效率提升和经营层活力激发成效现状，当前仍有大部分企业授权工作未达预期，甚至部分事项授权后反而产生了“无人立项、无人推动、无人跟进”的三无情况，综合来看主要存在两大类问题：
领导风格差异影响授权改革成效
受到企业管理者管理模式与风格影响，在推进包括授权经营工作在内的企业改革中，改革步伐及改革程度存在着明显的激进与保守差距。在授权经营工作开展上产生的影响主要有以下三点：
向下授权方式过于简单粗放。在授权经营管理中国资监管部门或企业存在“懒政”现象，没有对整体授权工作进行分层分类考量，只顾照搬照抄，授权与企业实际管理需求不相符；
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某市属国有企业投资公司，围绕授权清单向下属企业开展了分级分类授权工作，事项范围涵盖资产交易、投资管理、薪酬考核、市场化选聘等多方面内容。但在子公司中存在业务开展以市场化商业策划、项目建设为主的个体，在相关招投标决策流程上未能落实部分授权，导致整体招采行为决策流程过长，无法及时响应市场商机的情况，对业务开展产生了较大影响。
卓远小tips：对于粗放类的授权工作开展方式，南京卓远建议可以结合产业链分析工具，先对区域国资国企业务特点进行系统分析，明确在企业经营生产中的关键环节，以此来进一步评估各环节授放权工作开展方式。
授权事项范围避重就轻。授权是把“双刃剑”，运用不好则可能造成更大的破坏。因此，为了避免付出授权管理成本和承担改革风险，导致企业管理者不想放，也不敢放，授权也围绕低频率、低风险事项进行，成效微弱；
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某市属国有企业投资公司，向下属企业开展的分类授权事项中，针对轻资产运营类子公司授予了资产核销、上市股权管理、投资管理相关事项职能，在日常经营管理中几乎不会发生相关管理事项；同时针对投建类子公司，则授予了职业经理人选聘、混改企业评估研究等相关事项的前期研究决策权限，同样发生频次较小，甚至不适用企业具体需求。
卓远小tips：对于授权事项范围不清晰，无法确实发挥授权经营带动经营效率作用的情况，南京卓远建议可以采取分段式部分授权，即将某类决策事项按环节拆分，并将部分环节工作开展授权下属企业，集团层面仅做关键环节把控。
过于依赖传统企业管控模式。部分企业领导者尚未建立起市场化管控思维，仍偏好传统管控模式，虽事项种类丰富，但自主决策范围有限，无法发挥授权工作推进实效，本质上依然为传统的行政化管控模式；
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某市共有十几户国有企业，且整体国资国企授权经营氛围较好，政企边界划分清晰，其中G集团于十四五期间制定了向产业化集团转型发展的目标，但在管理模式上，集团董事长属于风险管控型，未向二级公司开展相关事项授权，在资产交易、投资管理、人员招聘及工资总额管理上均由集团层面开展相关决策工作，导致三级公司基层人员离职审批流程周期甚至长达3个月，整体效率较低。
卓远小tips：对于授权事项范围不清晰，无法确实发挥授权经营带动经营效率作用的情况，南京卓远建议可以采取分段式部分授权，即将某类决策事项按环节拆分，并将部分环节工作开展授权下属企业，集团层面仅做关键环节或最终决策把控。
授权机制缺失导致成效不如预期
在授权经营工作基本框架已经成熟的基础下，事前事后授权评估机制，将成为决定授权经营成效的关键因素。常见的授权机制缺失影响主要有以下两点：
缺乏成熟完善的配套管理机制。部分企业在授权后一放了之，仅靠审计巡查来发现管理问题，缺乏有意识地“回头看”。导致企业难以掌握授权后各主体行权情况，无法及时作出调整与完善；
授权事项缺乏细化评估和管理。由于各授权管理事项在授权风险度、企业行权频率、行权能力要求等均存在一定差异，个体授权事项差异性没有得以体现，从而使授权管理的精准性受到影响。
相关案例
某市属国有企业基于国资委授放权管理改革要求，对下属企业开展了分级分类授权工作，但在授权改革开展后，下属企业屡次出现在资产交易、投资管理、资产核销上的违规事项，同时市国资委开展的2023年专项改革行动无法向二级企业深入推进，在工资总额管理上，下属企业也缺乏董事会专门委员会，无法就工资总额管理相关事项进行专业审查把关，同时子公司在人员编制的限制下，导致多职能岗位出现了职能兼任的情况，甚至出现了部分非常规职能承担缺失的情况。这就导致虽然整体授权工作开展得较为深入和具体，但子公司不具备全盘接受的行权能力，事项无法穿透执行，整体效率反而下降。后重新梳理了各子公司经营情况，一企一策建立了企业管控手册，明确了不同企业的授权事项范围，才逐步使得集团化管理重新回归正轨。
卓远小tips：在开展授权工作时，分类授权一定是必不可缺的理念。各子公司的管理人员团队、业务规模、管理体系、成立时间甚至企业文化等因素，均会对企业行权能力产生影响。卓远建议可以通过行权能力评估体系的搭建，系统评估不同子公司的行权能力，分别确定授权事项范围，才能最大化发挥出授权经营工作带来的管理效率提升效果。
四、授权经营评估工作开展的关键环节
综合以上内容，结合授权经营工作的分类内涵来看，授权经营评估对授权经营改革工作的指导意义重大。
除授权前评估能提升整体授权工作与企业的适配性外，国资监管部门及企业还可以通过评估工作，推动授权经营“评价诊断—结果反馈—问题整改—效率提升”工作闭环流转，持续提升授权经营改革质效，进一步释放国有企业经营活力。
授权经营改革评估是对国有企业授权放权工作较为全面的一次“体检”，作为授权经营改革中的重要一环，其自身也具备不断完善并优化提升的工作闭环，具体流程设计和关键环节如下图所示：
图3：授权评估工作流程示意图
明确评价原则。要坚持从企业发展特点和功能定位出发，明确授权经营重点范围。关注整体战略布局推进过程中对于授权的实际需求，避免评估工作流于形式。此外，在评价过程中，也要审慎考量被评价企业所处行业的发展特性和个体差异，进行“一企一策”的差异化评价。
确定评价范围。包含两方面内容：一是评估企业对于授权事项的承载能力，二是评估企业对于授权事项的执行效果。以成都国资经营评价及管控体系优化提升项目为例，在评价过程中充分结合了国资委授权事项清单内容和近年国资国企改革相关要求，并根据相关事项的特性进行分类评价，包含投融资管理、改革改组、产权管理、财务监督、考核分配、人事管理等方面。
构建评价维度。基于授权经营改革的内涵要求，在评估过程中可以结合实际开展需求，重点从以下两方面开展评估工作：一是针对国资委授权事项的履职情况开展评估，主要包括企业行权能力建设、授放权事项的执行情况和合规性等内容；二是对企业内部授放权改革开展工作的评估，主要包括顶层制度设计、授放权事项的精准性、辅助落实机制等方面内容。
表2：某集团下属企业授权能力评分体系表
表3：某集团下属企业事项行权合规评分体系表
评价工作开展。具体评估工作要基于企业工作台账以及流程材料，确保资料和信息真实性。评价标准应明确，评价结果应量化，以直观反映出各授权事项工作开展的成效与质量。最后在具体评价工作开展中，应主次分明，针对高频次、高风险、有重大影响的事项，应着重开展授权能力、工作合规、监督执行方面的评估，对于偶发性、低影响事项，可围绕制度规范建设进行基础评价。
评价结果应用。授权经营专项评价工作最终是要落实到结果应用上，在全面反映被评价企业在授权事项的履职情况的同时，分析研究授放权改革中遇到的问题及原因，并通过对不同问题的归类分析，诊断授权工作开展中存在短板与不足。在持续完善授权经营机制的同时，对企业和国资监管机构下一步授放权工作针对性提出扩大、调整或收回授放权事项的工作建议。
相关案例
某市属国有企业于2020年推行了分级分类授权工作开展，对下属15家企业进行了ABCD分类分级评价，将包括项目投融资、资产出租、薪酬福利管理等11类权限进行了分级分类授权。
最终分类授权结果上5家A类企业享有充分授权，9家B类企业享有部分授权，1家C类企业不予授权，并形成《XX集团授权放权清单（2020年）》。
2021年该集团对2020年度授放权经营执行情况开展了“综合评价+企业自评”，通过征求集团领导和相关部门意见、走访调研各相关下属企业、各下属企业自评等多种方式对集团2020年授放权工作实效进行了全面梳理和评价，结合2021年授放权工作计划，形成了《集团2020年授放权事项运用情况的综合报告》，报告系统梳理了分级分类授权后二级单位在不同授权内容上实际工作开展情况，不同授权级别企业在行权能力建设情况，存在的问题以及解决完善思路等内容。
基于评估结果，该集团进一步扩大授放权执行主体范围，充分考虑新设立或新提级管理的下属企业经营实际，将纳入集团授放权管理的15家企业扩大至20家，并将充分授权的A类企业由2020年的5家增加至10家，极大提高了审批效率。
五、结语
围绕国资国企市场化改革要求与上位政策监管要求，各国有企业在建立健全下属子公司管控体系，实现差异化管控方面采取了一系列措施，以适应复杂多变的市场环境和企业发展需求，但在授权制度的逐步完善和建立的事项动态监管机制上仍然有持续优化完善空间。
随着国企改革工作向新阶段推进，国资监管部门及企业内部对于授权经营改革工作完善与优化升级的需求日益迫切。
基于南京卓远在全国各地的项目实践经验来看，开展了系统性的授权经营评价工作的企业，授权经营优化提升成效更为明显，不仅组织管理效率有明显提升，同时也强化了子公司向心力，更有利于各级企业在管理执行、组织行为上的统一，为后续推进国企改革工作打下坚实基础。