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说明：本文项目数据获取截止日期为2025年6月27日，文中部分观点是根据信息库内项目所公开信息判断，无法获取项目未公开信息。如存在不实信息或错误信息，以项目实际情况为准。

2023年11月8日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）出台，标志着政府和社会资本合作（PPP）项目迎来新机制。从宏观上来看，新机制的出台是要立足于两个方面：第一，从严控地方负债，遏制新增地方政府隐性债务出发，要求新机制下的项目需采用特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，不应出现项目实施导致额外新增地方财政未来支出责任的情况。这也就框定了新机制项目应该为自身具有经营性收益的项目。第二是为激发民间投资活力，让更多的民营企业能够参与项目，新机制特别要求不同类型的项目民营企业参与程度，按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》共有民营企业独资或控股的项目、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目、鼓励支持民营企业参与的项目三种。

到2024年03月02日，《国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》（发改办投资〔2024〕151号）文件要求政府和社会资本合作新机制项目（以下简称新机制项目）需登记项目信息在全国政府和社会资本合作项目信息系统中，同年10月份信息系统公开有30个特许经营项目信息，至2025年6月，信息系统共计登记项目有233个，总投资额1.0033万亿元。

233个项目中，以TOT模式实施的存量资产盘活类项目共计54个，为盘活存量项目搭配有一部分新建内容的项目为18个，新建类项目共计161个。

存量类项目中以水库、供水厂、污水处理厂、公租房或保障性住房项目占比居多，这些项目能够成功实施主要有以下几个原因：

第一，项目自身是具有一定的刚性需求的公共基础设施项目，项目有较为明确的受众与付费需求，未来能够产生较为稳定与良好的项目收益，具备按照特许经营模式盘活存量项目的基础条件。

第二，所有项目均是按照TOT模式实施开展，这些项目产权与收费渠道清晰，为项目后续可持续发展提供了法律、财务和运营上的保障，是项目TOT模式操作的前提。

第三，项目具有一定的投资规模，通过资产盘活能够为地方政府带来存量资产，缓解地方财政困难，筹集到支持新项目的建设资金，对于地方政府而言具有实际操作意义。

第四，站在各参与主体的角度这些项目获得了行业政策的支持与鼓励。《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、《关于加强水利基础设施建设投融资服务工作的意见》（水财务〔2022〕452号）、《盘活存量国有资产贷款模式政策指引》等政策指导文件为地方政府、金融机构对盘活存量项目的实施合规性提供了帮助。

通过查询存量类项目中标单位性质，以国有企业居多，民营企业参与度较低，主要原因有以下几点：

第一，在《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）中明确提出：“鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。”这为国有企业参与项目提供了政策支持。

第二，基于项目合理的投资回收期限考虑，项目合作年限普遍设定较长，以25-40年期居多。项目投资大、年限长，合作期间不确定风险较大，对于更倾向于逐利目标的民营企业而言会更容易被项目风险的不可控性“劝退”。

第三，对于这些关系地方民生的优质存量资产，地方政府会更多地考虑项目资产的自身安全性与极端条件下的可控性，相较于民营企业，国企的社会责任属性更为地方政府所看重，同样对于金融机构而言国企自带的属性也增加了后期融资资金偿还的安全保障。

新建项目共计161个，其中交通运输领域项目最多，为84个，这些项目特点是单体体量较大，项目投资额从几十亿到上百亿，以BOT模式操作。究其原因，我国当前在促进区域协调发展方面公路建设还有较大的发展空间，收费公路项目本身有中央上位规划作为前提，因此对于地方而言项目实施是势在必行。同时公路行业特许经营项目政策指导较为明确。2025年3月17日，交通运输部办公厅与国家发展改革委办公厅联合印发《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》，对于收费公路特许经营项目具体如何实施操作提供权威指引，同时也对一些政策争议的问题进行了明确说明。例如像公路收费年限与特许经营合作年限不一致的问题该如何确定、公路项目建设难度标准的认定等。在此基础上部分省份也结合地区特点进一步出台了更为详细的文件，例如四川省出台的《四川省高速公路项目特许经营管理办法》、湖南省制定的《关于进一步规范特许经营高速公路项目建设管理的意见》等。这些行业指导文件的制定，为项目顺利实施指明了操作路径。

其次排名靠前是环保领域项目，像污水处理、垃圾处理类项目（垃圾焚烧发电、厨余垃圾处理、建筑垃圾处理等）居多，这类项目有明确的使用者付费，在前PPP项目时期即为主要参与者，此类型项目居多也不足为奇。但在目前新机制更强调项目自身收益能力，取消政府缺口补助和最低保底处理量支持的前提下，如何控制项目建设规模，确保投资和后期收入的平衡，保证项目盈利性，对于社会参与者而言，将会对前期投资研究持有更加严谨的参与态度。站在政府角度需主动思考如何合法合规地为项目实施提供必要的扶持与帮助，用好“资本金注入”“投资补助”“贷款贴息”“税收减免”等支持手段。

需要说明的是市政领域中集中供热类项目西藏自治区占比较多，项目实施主体为区县级政府，此类项目因本身关系西藏地区基本民生问题，需要地方财政给予一定的项目补贴来支持项目实施。

基于对项目信息库中公示的项目信息梳理，对于最大程度鼓励民营企业参与项目的具体做法主要有以下几种：

1、将民营企业参与作为前置条件。针对清单中的一类或二类项目，部分项目将民营企业独资或控股、民营企业股权占比不低于项目的35%这一要求作为项目招标的前置条件，在资格审查阶段作为投标参与者必须响应的实质性内容，这种利用强制性约束条件设定的门槛为民营企业参与项目提供了最大的便利。

2、在评标过程中给予民营企业适当的加分。针对清单中第三类项目这一做法较多使用，具体举措有的项目针对小微民营企业在商务报价部分会获得2～3分的得分优势，有的项目是在技术标评比部分专门设定一项内容，根据投标人股权构成中民营企业占股高低计算该项得分，民营企业所占股权越高，得分越高。有的项目是针对同一评分事项民营企业较为薄弱的部分加大民营企业某一项评分的权重，例如项目业绩评分，非民营企业每项业绩的1分，民营企业一项业绩会得到1.2分。

3、设置优先选择民营企业条件。同样也是针对清单中第三类项目适用，在评标综合评分相同的情形下，会优先推荐选择民营企业作为中标候选人。有的收费公路类项目在专家组推荐的前三名潜在中标人中会优先考虑所报合作年限最低的单位，如果年限相同，则会比对民营企业占股比例情况，占比高者优先。

4、对民营企业的融资支持。目前制约民营企业参与项目的一大难点即为民营企业在融资渠道方面受限，央企、国企的信任加持与信用评级，往往更容易从国有银行和其他金融机构获得利率较低、期限较长的贷款。因此部分项目针对民营企业会提供融资上的帮助与支持，比如项目政府方出资代表可提供股东借款，对民营企业降低在履约保函方面的部分要求，承诺帮助民营企业获取金融机构的融资支持等。

表1  信息系统库内（至6月27日）项目类别数量统计

从目前已经进入登记系统的项目类别来看，收费公路、污水处理、集中供热、水库、供水厂、垃圾焚烧发电等项目数量较多，从完成登记项目信息的项目数量上可以看出这些类别的项目已经形成较为成熟的特许经营项目操作模式，可以为各地政府实际项目操作提供借鉴。其他类别项目数量较少，仍在探索与尝试阶段。对于115号文中推荐项目类型，还有部分项目因为行业成熟度与项目盈利能力的不足，目前尚未有案例完成登记，项目行业是否与特许经营模式相匹配，仍需要假以时日来逐渐验证。

表2  115号文中项目清单内目前尚未登记信息项目类别统计表

每一行业的项目成功实施对于该行业而言即一种路径与模式的示范，在中央积极扩大有效投资的背景下，投融资模式的创新与尝试需要行业政策前置与引导，各参与主体谨慎而积极的尝试，同时也需要行业从业人员心怀敬畏。在此引用某领导此前的发言：“特许经营的空间还是非常大的，发展前景还是非常好的，只要市场在，项目类型在，这种方式就会有生命力。”