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场景一：数据要素运营中的合规风险

当地方国资牵头搭建数据交易平台、开发公共数据资源时，首先面临的就是数据合规风险。我国已构建起以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为基础的数据治理法律框架，对数据处理活动提出了严格要求。

第一重风险：数据分类分级不当。《数据安全法》要求建立数据分类分级保护制度，按照数据对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的影响和重要程度进行分类分级。然而，地方国资在实践中往往缺乏专业的数据分类分级能力，可能将重要数据甚至核心数据当作一般数据处理，或对个人信息保护不到位，触碰法律红线。

第二重风险：数据出境安全评估缺失。2023年9月，《数据出境安全评估办法》正式施行，明确了数据出境的安全评估要求。地方国资在与境外机构合作、参与跨境数据交易时，如未依法开展安全评估，可能面临行政处罚甚至刑事责任。

第三重风险：个人信息保护不足。《个人信息保护法》对个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等处理活动作出了全面规定。地方国资在运营数据平台时，如未履行“告知-同意”义务、未建立个人信息保护制度、发生数据泄露未及时通知，都可能面临严重的法律后果。2025年2月14日，国家网信办公布《个人信息保护合规审计管理办法》，进一步强化了个人信息保护的监管力度。

科技成果作价投资是技术要素市场化的重要方式，但估值争议是最大的风险点。

第一重风险：估值方法选择不当。科技成果的价值评估可采用成本法、收益法、市场法等多种方法。不同方法适用于不同类型的成果，选择不当会导致估值偏差。例如，对于尚未产业化的早期技术，收益法的未来现金流预测存在很大不确定性；而对于没有可比交易案例的创新性技术，市场法难以适用。

第二重风险：评估机构独立性不足。国务院国资委2025年7月在对全国人大代表建议的答复中提出，将持续加强科创投资领域资产评估、估值管理研究，推进相关准则指引和制度建设。然而，当前一些评估机构与被评估企业或委托方存在利益关联，影响评估的客观性和公正性。

第三重风险：国有资产流失风险。2021年7月，国务院办公厅印发《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，强调要防止科技成果评价中的“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”倾向，建立以科技创新质量、绩效、贡献为导向的分类评价体系。但在实践中，如果技术成果估值过低，会导致国有资产流失；估值过高，又可能给受让方造成损失，引发纠纷。

地方国资在构建人才服务平台、吸引高端人才时，面临着激励不足与人才流失的双重压力。

第一重风险：薪酬激励受限于工资总额管理。国有企业长期实行工资总额管理制度，对企业工资增长有严格限制。这导致在市场化竞争中，国企难以提供与民企、外企相匹配的薪酬，高端人才吸引力不足。2025年5月17日，人力资源社会保障部、财政部、国务院国资委联合印发《关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》，明确提出优化技能岗位薪酬分配、设立专项津贴等七大政策措施，但如何在工资总额约束下落实仍是难题。

第二重风险：股权激励机制不完善。股权激励是留住核心人才的重要手段，但国企实施股权激励面临诸多约束。《上市公司股权激励管理办法》对激励对象、激励数量、行权条件等都有严格规定。地方国资在设计股权激励方案时，如果业绩考核目标设置不合理、估值偏低、退出机制不畅，不仅达不到激励效果，还可能引发矛盾。

第三重风险：人才流失导致技术外溢。当核心技术人才离职时，可能带走关键技术信息、客户资源，给企业造成损失。如果未签订竞业限制协议或协议约定不明确，企业难以维权。

建立数据合规审查机制。地方国资应参照《企业数据合规指引》，建立健全数据分类分级保护制度、个人信息保护制度、数据安全应急响应制度等。具体而言：一是设立数据合规官或首席数据官(CDO)，负责统筹数据合规工作；二是制定数据处理活动清单，明确每项数据处理活动的目的、方式、范围、安全措施等；三是开展数据安全影响评估，对涉及个人信息或重要数据的处理活动进行风险评估。

引入第三方评估机构。对于技术成果作价投资，必须聘请具有资质的独立第三方评估机构进行价值评估。2024年1月30日，国务院国资委印发《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》，首次提出对资产评估项目实施分类管理，要求中央企业确定重大资产评估项目划分标准，对重大资产评估项目管理提出一系列有针对性的管控要求，如项目选聘时费用报价在评价要素中的分值权重不高于15%等。

建立人才股权激励平台。地方国资可设立专门的持股平台公司，由持股平台作为有限合伙人(LP)或普通合伙人(GP)，核心人才通过持股平台间接持有企业股权。这种模式的优势在于：一是规避了员工直接持股带来的股东人数过多、股权分散等问题；二是便于统一管理，降低管理成本；三是在人才退出时，只需变更持股平台内部份额，无需变更企业工商登记。

“三重一大”决策制度。“三重一大”是指重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用。这是国有企业决策管理的核心制度。2025年以来，多地国资委要求探索推进穿透式监管，对“三重一大”等重大事项实施全流程、全链条监管。

地方国资在要素运营中，应严格执行“三重一大”决策制度：一是明确“三重一大”事项的具体标准，如投资额超过1000万元的项目、涉及重要数据的交易等必须提交董事会或股东会审议；二是建立事前论证、集体决策、事后评估的闭环管理机制；三是强化决策责任追究，对违反决策程序或决策失误造成重大损失的，依法依规追究责任。

风险评估与尽职调查。在技术成果作价投资、数据资产交易等重大事项决策前，应开展全面的风险评估和尽职调查。例如，对于拟投资的技术成果，应评估其技术先进性、市场前景、知识产权完整性、潜在侵权风险等；对于拟交易的数据资产，应评估其合规性、权属清晰度、商业价值、安全风险等。

内部审计与外部审计相结合。建立健全内部审计制度，定期对要素运营平台的财务状况、业务运营、风险管理等进行审计。同时，聘请外部审计机构进行独立审计，增强审计的客观性和权威性。审计发现的问题应及时整改，并建立问题台账、跟踪整改进度。

搭建数字化监管平台。利用大数据、人工智能、区块链等技术，搭建覆盖要素运营全流程的数字化监管平台。例如，在数据交易环节，采用区块链技术记录每一笔交易的时间、主体、内容、价格等信息，确保交易可追溯、不可篡改；在技术成果转化环节，建立项目全生命周期管理系统，实时监控项目进展、资金使用、风险变化等。

实施穿透式监管。2024年9月，国务院国资委党委署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》提出，要加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督的重要延伸作用。

穿透式监管是指采用全层级穿透的方式，通过信息化手段实现对国有企业多层级、多维度的实时监控，确保决策透明、风险可控、责任可溯。地方国资可建立覆盖集团总部、二级公司、三级公司及参股企业的监管体系，对重大投资、重大交易等关键事项实行事前报备、事中监控、事后评估。

建立风险预警系统。基于历史数据和实时数据，建立风险预警模型，对可能出现的风险进行提前预警。例如，对于数据合规风险，可设置敏感数据访问频次、异常数据传输等预警指标；对于人才流失风险，可设置核心人才离职率、关键岗位空缺时长等预警指标；当指标超过阈值时，系统自动预警，提示管理层及时采取措施。

地方国资运营要素平台，通常采取设立平台公司的方式。平台公司的治理结构设计直接关系到运营效率和风险防控。

股权结构设计。平台公司的股权结构应兼顾控制权、激励性和灵活性。通常采用“国资控股+战略投资者+员工持股”的混合所有制结构。地方国资持股比例不低于51%，保持控股地位；引入产业投资者、专业运营机构作为战略投资者，持股比例20%-30%；核心团队通过持股平台持股10%-20%。

董事会与经营层分权。建立规范的公司法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会、经营层的权责边界。董事会是公司的决策机构，负责制定公司战略、审议重大事项、选聘经营层；经营层是公司的执行机构，负责日常经营管理。避免“董事会管理化”“经营层董事化”的现象。

独立董事与外部监事制度。设立独立董事，从法律、财务、技术、市场等领域聘请专家担任，增强董事会决策的专业性和独立性。设立外部监事，从国资监管部门、审计机构、行业协会等选聘，加强对公司运营的外部监督。

地方国资要素运营平台的成功离不开与产业投资人的协同。如何建立长期稳定的合作机制？

联合投资决策机制。对于平台投资的项目，建立由地方国资和产业投资人共同参与的投资决策委员会。重大投资事项需经投委会审议通过，避免一方独断。投委会成员按出资比例或约定比例派出，重大事项可设置“双重多数”表决机制，即需同时获得地方国资和产业投资人代表的多数同意。

信息共享与定期沟通机制。建立信息共享平台，及时向产业投资人披露平台运营情况、财务状况、重大风险等信息，保持信息对称。定期召开股东会或联席会议，地方国资和产业投资人共同研讨平台发展战略、投资方向、风险应对等事宜。

退出与接续机制。明确产业投资人的退出路径和时间安排。对于有明确投资期限的产业基金，应在基金协议中约定退出方式(如IPO、并购、回购、转让等)和退出时间表。当产业投资人退出时，地方国资可行使优先受让权，或引入新的投资者接续。

长效机制的关键在于建立科学的绩效考核与激励机制，确保平台团队的积极性和稳定性。

差异化考核指标体系。针对要素运营平台的特殊性，应建立区别于传统国企的差异化考核指标体系。除了营业收入、利润等财务指标外，更应关注要素交易规模、平台活跃度、服务企业数量、产业带动效应等非财务指标。例如，对于数据交易平台，可设置数据交易笔数、交易金额、入驻企业数、数据产品开发数等指标；对于技术转移平台，可设置技术成果转化数量、转化金额、服务科研机构数等指标。

中长期激励工具组合。单纯的年度奖金难以形成长期激励效果。应综合运用股权激励、超额利润分享、项目跟投等中长期激励工具。例如，对于核心管理团队，可授予限制性股票或股票期权，设置3-5年的锁定期，将其利益与平台长期发展深度绑定；对于业务骨干，可实行超额利润分享机制，当平台利润超过目标利润时，提取一定比例用于团队分享；对于项目团队，可实行跟投机制，允许其以个人资金跟投平台投资的项目，分享项目收益。

容错纠错机制。要素市场化改革是创新性工作，必然伴随一定的试错。应建立“三个区分开来”的容错机制，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。对符合容错条件的，不予追究或从轻减轻处理，保护改革创新积极性。

地方政府应设立要素市场化改革专项引导基金，支持地方国资搭建要素运营平台、开展要素交易试点。基金采用“政府引导+市场化运作”模式，政府出资作为劣后级，吸引社会资本作为优先级，形成杠杆效应。

资金使用方向包括：一是平台基础设施建设，如数据交易所系统开发、技术转移中心建设等；二是重点项目投资，如数据资产开发、技术成果转化等；三是人才引进与培养，如高端人才引进补贴、专业人才培训等。

参考案例：2025年12月26日，国家创业投资引导基金正式启动，京津冀创业投资引导基金、长三角创业投资引导基金、粤港澳大湾区创业投资引导基金3只区域基金设立运行，其核心定位是培育耐心资本。

在10个区域要素市场化配置综合改革试点框架下，地方政府应积极向国家争取更多试点政策授权，为地方国资要素运营创造宽松的政策环境。

具体授权内容包括：一是数据要素领域，授权开展公共数据授权运营试点，允许地方国资在依法合规前提下开发利用公共数据；二是技术要素领域，授权开展职务科技成果赋权改革试点，允许地方国资所属科研机构向科研人员赋予成果所有权或长期使用权；三是资本要素领域，授权开展国有资本投资、运营公司综合改革试点，赋予地方国资更大的投资决策自主权。

地方政府应深化国资监管体制改革，转变监管理念和方式，从“管资产”转向“管资本”，从“管经营”转向“管战略”。

优化监管清单。制定国资监管权力和责任清单，明确哪些事项需要审批、哪些事项只需备案、哪些事项完全授权给企业自主决策。原则上，除涉及国家安全、重大公共利益、可能造成国有资产重大损失的事项外，尽量减少事前审批，加强事中事后监管。

推行分类监管。对不同类型的国资平台实施分类监管。对于公益类平台(如保障性住房投资运营平台)，重点考核社会效益和保障能力；对于竞争类平台(如产业投资基金)，重点考核经济效益和市场竞争力；对于功能类平台(如数据交易所)，重点考核平台功能发挥和产业带动效应。

建立容错免责机制。出台国有资产投资负面清单，明确禁止性行为和红线底线。对于不在负面清单内的改革探索，即使出现失误，只要履行了规定程序、未谋取私利、未造成重大损失，可免予追责。建立尽职免责认定程序，由第三方专业机构进行认定，避免“一刀切”式追责。

地方政府应出台专项人才政策，支持地方国资引进和留住高端人才。

编制政策突破。对于要素运营平台的核心岗位，可不纳入行政事业编制管理，实行市场化选聘、契约化管理。平台可面向全球招聘CEO、CTO、CFO等高级管理人才，提供市场化薪酬待遇。

薪酬政策灵活。允许要素运营平台在工资总额管理上享有更大自主权。对于引进的高端人才、紧缺人才，其薪酬可不纳入平台工资总额基数，单独核定、单独管理。对于科技成果转化收益，可按照不低于70%的比例奖励给科研团队，不计入工资总额。

安居与子女教育配套。对于引进的高端人才，提供购房补贴或人才公寓；协调解决其子女入学问题，确保就近入读优质学校；配偶就业问题，优先安排到地方国资系统单位工作。

地方政府应加快地方性法规和政策文件的制定修订，为要素市场化改革提供法治保障。

制定数据条例。参照《上海市数据条例》《深圳经济特区数据条例》，结合本地实际，制定地方数据条例，明确数据权属、数据交易、数据安全等基本规则，为数据要素市场发展提供法律依据。

出台科技成果转化实施细则。在《促进科技成果转化法》框架下，制定本地实施细则，明确职务科技成果赋权、作价投资、收益分配等具体操作规程，解决实践中的模糊地带。

建立国有资产交易规则。完善本地国有产权交易、国有资产评估等管理办法，为技术成果、数据资产等新型要素的交易提供制度依据，既要防止国有资产流失，又要避免过度管制束缚市场活力。

2025年，是国企改革深化提升行动的收官之年，也是“十五五”规划的开局之年。在这一关键节点，地方国资从传统融资平台向要素运营平台转型，既是时代赋予的历史使命，也是自身发展的必然选择。

然而，转型之路从来不是坦途。当地方国资开始运营数据交易所、技术转移中心、人才服务平台时，面临的不仅是商业模式的创新，更是风险管理体系的重构。数据合规、技术估值、人才激励，每一个环节都可能成为风险爆发点；三重一大决策、穿透式监管、内部控制，每一项制度都考验着治理能力。

本文提出的“三大风险场景识别”“三位一体防控机制”“三大长效机制建设”“五大政策支持举措”，是基于政策研究和实践观察的系统性思考。但我们必须清醒地认识到，风险防控与长效机制建设不是一蹴而就的，而是一个持续迭代、不断完善的过程。

对于地方政府而言，要充分认识到地方国资在要素市场化改革中的战略地位，给予其必要的政策支持、资金支持、人才支持，同时完善监管机制，做到“放得活、管得住”。

对于城投公司而言，要抓住转型窗口期，主动学习要素市场化改革的新知识新理念，提升数据治理、技术评估、人才管理等专业能力，在转型中实现凤凰涅槃。

对于产业投资人而言，要理性看待地方国资要素运营平台的风险与机遇，在合作中建立科学的风险共担机制，既要追求合理回报，也要承担相应风险。

历史的经验告诉我们，改革的成功不在于速度，而在于质量；不在于规模，而在于可持续。只有建立健全风险防控机制和长效运营机制，地方国资要素运营平台才能行稳致远，在要素市场化改革的大潮中发挥“压舱石”和“稳定器”的作用，为中国式现代化贡献国资力量。