最新研究

1.从“环保支出”到“绿色资产”，政策逻辑已经发生变化

过去很长一段时间，城投参与生态环保、污水处理、垃圾焚烧、园区节能和生态修复，更多是承担公共治理任务，收益模式往往依赖财政付费、政府购买服务或项目配套开发，绿色本身并不是独立资产来源。但“十五五”规划纲要将绿色转型单列成篇，意味着绿色低碳已从政策配套上升为国家发展主线；在《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》中也明确提出，要围绕生态环保项目、碳市场、EOD项目、多元化气候投融资等关键领域，加大绿色金融产品创新力度。换句话说，绿色项目不再只是“要花钱做的事”，而越来越是“可以形成金融与市场回报的事”。

2.从“资源沉淀”到“权益流转”，市场通道正在打开

绿色资产化之所以成为可能，不在于“绿色”概念本身，而在于相关资源正在加速进入市场化体系。一方面，自愿碳市场已经重启并实质运行，首批CCER完成登记后，海上风电、光热发电等项目的减排量已经能够通过统一平台交易；另一方面，国家发展改革委已启动两轮国家生态产品价值实现机制试点，第二轮试点明确强调要围绕碳达峰目标，加强生态系统碳汇资源开发，拓宽碳汇市场化交易路径，并推进“降碳增绿、以碳生金、减碳惠民”等模式探索。对于城投而言，这意味着生态修复、绿电替代、资源循环利用、生态空间治理等场景，正在从“公共任务”转向“权益可配置、价值可变现”的经营单元。

3.城投的角色，也要从“治理投入方”转向“资产组织者”

城投的独特优势不在于单个绿色项目的技术能力，而在于它同时具备空间整合、基础设施掌控、政府资源协调和长期运营承接能力。EOD实施导则明确提出，生态环境治理与关联产业开发应当深度融合、增值反哺、一体化实施，并由同一市场主体统筹推进，不得简单拼盘、不得新增地方政府隐性债务。这实际上为城投提供了一个非常清晰的新定位：未来城投不应只做环保项目的建设者，而应当成为绿色资产的组织者、打包者和运营者，把分散的生态治理、能源替代、环境设施和资源环境权益重组为可经营、可融资、可流转的资产包。

1.碳市场扩围，意味着减排量正在变成“真资产”

2025年3月，全国温室气体自愿减排交易市场首批核证自愿减排量完成登记，共948万吨二氧化碳当量，主要来自江苏、甘肃等地的海上并网风电和并网光热发电项目。生态环境部明确指出，首批登记既为控排企业提供了多样化履约选择，也为减排机理清晰、但成本较高的项目提供了额外资金支持。到2026年1月，自愿碳市场又新增发布12项方法学，覆盖油气田回收利用、淤地坝碳汇、盐沼和海草床植被修复、农业废弃物资源化利用、新能源利用和节能提效等多个方向。对于城投而言，这意味着园区能源替代、垃圾焚烧、甲烷回收、生态修复、农林碳汇等，都有可能逐步进入碳资产开发和交易体系。

2.生态产品价值实现试点扩围，意味着生态资源不再只能“看得见、卖不出”

首批国家生态产品价值实现机制试点于2024年启动，第二轮试点于2025年底扩围至25个地区和海南热带雨林国家公园。第二轮试点特别强调，要突出碳减排与生态产品价值实现相结合，健全碳排放权等资源环境要素市场化交易机制，创新光伏治沙等“生态保护修复+可再生能源发展”模式，完善碳普惠机制，并鼓励地方在土地使用、资金统筹、项目审批等方面大胆改革。这个信号非常重要：未来生态修复、林草湿地、水生态治理、绿色空间保护等，不再只是“保护成本”，而是可以通过确权、核算、交易、金融等方式转化为“生态权益”与“生态资本”。

3.EOD模式升级，意味着生态治理正在从“财政项目”走向“经营项目”

2025年2月，生态环境部办公厅印发《关于进一步推进生态环境导向的开发（EOD）模式工作的通知》，明确要求项目要充分衔接“十五五”生态环境保护目标，注重生态环境保护与产业发展的融合性，精准谋划“小而美”单体项目，并强化金融机构提前介入，提高融资可行性。这与此前《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》形成了清晰的制度链条：EOD不是传统基础设施开发的变体，而是通过生态治理改善环境品质，再以产业收益反哺治理投入的项目组织方式。对于城投来说，这为“生态环境治理+产业运营+资本回收”的闭环提供了制度基础。

4.绿色金融标准统一，意味着绿色项目开始具备标准化融资入口

绿色资产要真正成为“资产”，最终必须进入金融系统。2025年，人民银行、金融监管总局、中国证监会印发《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，明确统一适用于各类绿色金融产品，意味着绿色贷款、绿色债券、绿色资产证券化等将逐步建立统一识别口径；此前，国家发展改革委也已明确全面推动基础设施REITs常态化发行，为新能源、生态环境保护等领域盘活存量资产提供制度通道。这意味着未来绿色项目的关键，不只是能不能建成，而是能不能满足标准化识别、持续现金流、环境效益评价和资产退出等更高要求。

1.能源类“隐形碳矿”：绿电、储能与替代设施

城投平台在园区、公共建筑、市政设施、污水厂、垃圾焚烧厂、供热系统等领域，往往掌握较多分布式光伏、垃圾发电、沼气利用、储能和热电联供等项目场景。过去这些项目更多被视为配套基础设施，但在绿电交易、绿证消费、CCER扩围和REITs常态化背景下，相关设施越来越具备“电力收益+减排收益+资产退出”的复合价值。尤其是当项目能够同时满足能源替代、稳定现金流和减排核算要求时，其金融属性会显著增强。

2.生态类“隐形碳矿”：林地、湿地、岸线与修复空间

生态空间过去最容易被低估，因为它往往缺乏直接现金流。但随着生态产品价值实现试点扩围、碳汇方法学扩展以及生态修复与文旅康养、特色农业、绿色能源耦合模式的推进，林地、湿地、红树林、海草床、矿山修复区、滨水岸线等都在逐步形成“生态改善—价值提升—收益转化”的资产逻辑。对城投而言，这类资产的关键不在于简单“拥有”，而在于能否通过修复、确权、运营和收益设计把它们从静态资源变成动态资产。

3.环境治理类“隐形碳矿”：污水、固废、节能与循环利用设施

污水处理、再生水利用、垃圾焚烧、渗滤液处理、餐厨垃圾资源化、园区节能改造、余热余压利用等环境治理设施，原本更多体现为治理成本与合规责任。但EOD导则和绿色金融政策都在强调，生态环境治理应与关联产业、资源循环利用和绿色低碳转型深度融合。对于城投来说，这意味着环境设施不再只是“政府付费项目”，而有机会成为“服务收费+资源化收益+碳减排收益+绿色融资支持”的多收益资产单元。

4.资源环境权益类“隐形碳矿”：用水权、碳汇权与其他可交易权益

未来最具想象空间的一类资产，并不是看得见的建筑和设备，而是看不见的权益。首批和第二轮生态产品价值实现机制试点都在鼓励碳汇、碳普惠、资源环境要素市场化交易；水利部与国家发改委则明确提出，要围绕用水权交易、水生态保护补偿、水生态产品融资等探索实践路径。对城投而言，真正值得提前布局的，往往不是某一个项目本身，而是项目背后可能形成的用水权、碳汇开发权、生态经营权、景区经营权和资源环境配额等权益集合。

路径一：EOD打包——以生态修复带动文旅与产业经营

温州洞头“洞头诸湾·共富海上花园”EOD项目，是绿色资产化中“生态修复+产业反哺”的典型案例。项目总投资28.8亿元，建设期4年、运营期22年，由温州市洞头国有资源开发建设有限公司作为实施主体，通过“投建运”一体化模式，把山体矿山修复、海滩整治、雨污管网治理、海洋垃圾整治等生态治理内容，与石屋民宿、海上田园、海洋牧场、跳岛游、旅游服务等经营场景一体化推进，并获得国开行浙江省分行牵头银团23亿元融资。到2024年底，相关项目已累计完成投资3.06亿元。

更关键的是，这一项目并未把生态修复停留在“修完即止”的治理逻辑，而是把环境改善转化为文旅与资产增值。案例显示，项目通过盘活闲置石头房村落和集体资产，形成民宿群和旅游产品矩阵，2024年当地旅游产业增加值达到13.5亿元，占GDP比重超过8%，并带动一批村民通过租金、薪金和股金实现增收。这说明，对城投来说，生态修复真正的资产化突破，不在于单一治理工程，而在于能否构建“治理—运营—收益”的闭环。

路径二：生态环境改善增值——以品质提升反哺城市级经营收益

深圳盐田区小梅沙片区EOD项目，则展示了“生态治理提升片区价值”的另一种路径。该项目围绕小梅沙片区河流、海域、沙滩、湖泊和山体，统筹实施流域生态修复、海域污染防治、珊瑚礁保护、沙滩复育和生态景观廊道建设，整体投资规模7.56亿元，建设期4年、运营期28年，由深圳市特发小梅沙投资发展有限公司一体化实施，并取得中国农业银行5.2亿元授信。

项目的重点不只是环境改善本身，而是通过生态品质提升，为文旅休闲、高端酒店、婚庆产业、水上运动和滨海度假消费导入更高附加值客流。案例显示，项目推进后，小梅沙河水质达到地表水Ⅱ类标准，近岸海域水质达到一类海水水质标准，片区海水浴场和相关旅游设施重新投入使用，“五一”期间游客接待量相比改造前增长52.5%。这一案例说明，城投在做绿色资产化时，不一定都要直接交易碳或权益，也可以通过“生态提质—消费导入—片区升值—经营反哺”的方式，形成更长期、更稳定的城市级资产收益。

路径三：权益交易与碳收益——以制度化方式打开变现通道

绿色资产化并不只依赖产业开发，资源环境权益交易同样可以直接形成收益。水利部与国家发改委联合发布的水生态产品价值实现实践探索案例显示，四川阿坝州与宁夏宁东能源化工基地于2023年签署黄河流域跨省区水权交易协议，出让每年500万立方米区域黄河水指标，交易期3年，总金额1800万元。这是黄河流域通过市场化手段实现的第一单跨省区用水权交易。该案例表明，资源环境权益只要完成确权、分配和制度安排，就完全可以成为可交易资产。

与此相对应，首批CCER登记则进一步说明“减排量”本身也可以形成真实收益。2025年3月，全国自愿碳市场首批948万吨二氧化碳当量完成登记，来自海上风电和光热发电项目，生态环境部明确表示，这一机制将为减排机理清晰、但减排成本较高的项目提供额外资金支持。对城投来说，不论是绿电设施、垃圾焚烧、甲烷回收还是生态修复项目，未来都不应只看传统运营收益，而应同步评估其碳收益和权益变现空间。

1.先做绿色资产盘点，再做项目投资判断

城投当前最需要的，不是盲目追逐新概念，而是先把手中真正具备绿色资产化潜力的资源梳理清楚。建议至少建立四类台账：能源类台账，覆盖分布式光伏、储能、垃圾发电、供热替代等设施；生态类台账，覆盖林地、湿地、岸线、矿山修复区和生态廊道；环境类台账，覆盖污水厂、再生水、固废资源化和节能改造设施；权益类台账，覆盖用水权、碳汇开发权、绿证、景区经营权及其他资源环境权益。只有先完成“识矿”，后续的收益设计、融资匹配和资产化安排才有基础。

2.先做收益结构设计，再做绿色金融匹配

绿色资产化不能停留在“项目是绿色的”层面，而要进一步回答：现金流从哪里来、收益周期有多长、是否存在碳资产补充收入、能否形成权益交易、能否进入REITs或绿色债券体系。不同项目的变现路径并不相同：有的适合走EOD组合开发，有的适合走碳市场交易，有的适合做资源环境权益流转，有的则适合培育为绿色基础设施REITs底层资产。因此，城投应当先完成收益结构设计，再去选择绿色贷款、专项债、绿色债券、基金或REITs等工具，而不能反过来“先找资金、再拼项目”。

3.先补齐计量核算能力，再推进标准化融资与交易

绿色资产化最大的难点往往不是有没有资源，而是能不能核算、能不能认证、能不能标准化。无论是CCER开发、生态产品价值实现，还是绿色融资识别、REITs底层资产培育，都离不开碳减排核算、生态价值评估、环境效益评价、绿色信息披露等基础能力。换句话说，未来城投竞争的重点，不只是项目建设能力，而是绿色资产的“计量—认证—披露—融资”能力。谁先补齐这一能力，谁就更可能在“双碳”新周期里获得资本与政策的双重支持。

1.建立“隐形碳矿”识别清单

围绕能源替代、生态修复、环境治理和资源环境权益四大类资产，系统梳理存量项目和潜在储备项目，判断哪些具备绿电收益、碳收益、生态溢价或权益交易可能性，形成真正意义上的“绿色资产底册”。

2.筛选一批“小而美”的先行项目

按照生态环境部关于进一步推进EOD模式工作的要求，优先选择内容聚焦、空间紧凑、综合效益显著、金融机构容易提前介入的项目，先跑通路径，再复制推广，避免一开始就追求“大而全”。

3.优先争取试点与制度授权

重点关注生态产品价值实现试点、气候投融资试点、EOD项目储备、绿色金融目录适配和基础设施REITs申报窗口，通过试点争取在确权、审批、交易和金融工具使用上获得更大政策空间。

4.建立“平台+专业机构”的协同机制

碳资产开发、生态产品核算、绿色金融设计、REITs培育都不是传统城投的天然强项，建议同步引入第三方专业机构，建立“城投平台+产业运营+核算认证+金融顾问”的协同推进机制，提升项目落地的专业度和可持续性。

5.打造一个可复制的闭环样板

真正重要的不是一口气铺开多少项目，而是尽快形成一个可验证的闭环样板：从生态治理到资产盘点，从收益设计到融资落地，再到运营回款和权益变现。谁先做出样板，谁就更可能在“十五五”时期形成绿色资产化的真正能力，而不是停留在概念层面。

城投转型走到今天，已经不能只回答“债务怎么控、产业怎么投、城市怎么营”的问题，还必须进一步回答“绿色怎么变现”。因为在“双碳”目标与全面绿色转型深入推进的背景下，过去那些长期被当作成本项、治理项和配套项的生态环境资源，正在逐步转化为可核算、可交易、可融资、可退出的新资产。谁能率先读懂这一变化，谁就更可能在新周期中打开新的经营空间。

真正有前瞻性的城投，不会把绿色低碳仅仅理解为约束，也不会把生态治理仅仅当作任务，而是会尽快完成一个关键跃迁：从“为了合规做绿色”，转向“为了经营组织绿色”；从“被动承担环保支出”，转向“主动开发隐形碳矿”。“十五五”时期，城投能否把绿色做成资产，决定的不只是单个项目的盈亏，更可能决定下一轮平台转型的上限。