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作者：刘勇、秦林瑞、贺晓骏

马立娟、郭倩文、毛瑞、乔俊

2024年9月27日，国资委召开国企改革深化提升行动专题推进会，会议提出：到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度，要清晰界定退出标准，用好绩效考核结果，进一步规范退出的情形。不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“退出”。会议要求，深化提升行动实施以来尚未开展该项工作的企业，原则上都要在2024年底前真正行动起来。

在经济发展新常态下，国有企业面临着转型升级的压力和挑战。按照国企改革三年行动以及深化提升行动的要求，国有企业需要建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。通过实施末等调整和不胜任退出制度，企业可以更加灵活地调整人力资源结构，根据市场需求和企业发展需要，及时引进优秀人才，淘汰不胜任的员工，从而优化企业的员工队伍结构，帮助企业更好地适应市场需求变化，加快转型升级的步伐。

国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度，那么，什么是末等调整和不胜任退出？哪些国有企业要全面推进末等调整和不胜任退出制度？国有企业推行末等调整和不胜任退出适用于哪些层级的员工？国有企业推行末等调整和不胜任退出的核心是什么？

全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度“刚性兑现”到底难在哪里？如果要实现全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度“刚性兑现”需要进行哪些改革和改进？全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度企业如何规避法律风险（《劳动合同法》）和处理劳动纠纷？

本文将从以上几个方面对全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度进行详细解读。

按《新公司法》规定，现国有企业主要划分为国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司、国有参股公司和国有上市公司。

根据国有企业治理要求，国有企业董事会由国资监管机构进行聘任和考核，经理层由董事会选聘，董事会和经理层选聘公司中层管理人员和基层员工。

按照以上国有企业的分类和国有企业员工层级划分，不同类别的国企实施末等调整和不胜任退出的范围也有所不同。

三项制度改革目的是建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度。其中的改革重点是推进经理层成员的任期制契约化改革，因此全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度的首要任务之一就是要将经理层成员任期制契约化改革落到实处。

与职业经理人制度相比，任期制契约化管理要兑现“两能”，即“职务能上能下”“薪酬能多能少”；而职业经理人是“三能”，即在“两能”的基础上，还要实现“能进能出”。任期制契约化可视为“半职业经理人”制度。

在深化提升行动阶段，任期制契约化要进一步提质扩面，上升为中国特色现代企业的“新型经营责任制”。具体而言，就是在任期制契约化的基础上，一是横向扩围，从经理层成员扩大到纪委书记、工会主席等非经理层成员，同时做好精准考核，将政治责任与社会责任也纳入考核范围；二是纵向延伸，将中层干部和基层管理人员也纳入其中。

末等调整和不胜任退出制度是建立健全市场化经营机制，推动国有企业与市场经济深度融合等一系列改革举措的深化、推广和落实，贯穿于整个国企改革过程中。

2001年，经贸委会和人事部、劳动和社会保障部制定了《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配改革的意见》，文中将“末等调整和不胜任退出”的要求作为三项制度改革任务的重点工作之一。

2020年，国务院国有企业改革领导小组颁布《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》，提出以固定任期和契约化关系为基础，根据合同或协议约定开展年度和任期考核，并根据考核结果兑现薪酬和实施聘任（或解聘）的管理方式。

2023年国有企业改革深化提升行动中指出，要求强化刚性兑现和考核，2024年末等调整和不胜任退出等制度在央企二三级子企业覆盖面不低于70%。

2024年国资委专题会议提出，到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。

“末等调整和不胜任退出”的要求早在三项制度改革中就有提及，其中针对经理层成员的任期制契约化改革，是三项制度改革的重点。随着国企改革的深化，市场机制的逐步完善，要求经理层成员任期制和契约化管理在“刚性兑现”“提质扩面”上下功夫，管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出要在“更广”“更深”上下功夫。相关的政策梳理如下：

企业治理结构不合理，尤其是经理层权责不对等，不仅影响了企业的管理效率和决策质量，还削弱了激励机制的有效性，从而制约了末等调整和不胜任退出制度的推行。

本文将从集团总部董事会与经理层、集团总部与二级子公司权责不对等角度来分析其对制度推行的影响。

‌绩效考核的前提是职责分工明确，各司其职。如果企业内部组织机构和岗位没有明确的职责划分，工作就会变得混乱，所有人的任务全凭领导心情分配。在这种情况下，再加上绩效考核，必然导致大家都不愿意承担责任，最终造成的结果就是“多做多错”和“干得多的绩效越低”的现象，从而打击员工的积极性。因此部门和岗位职责边界不清晰，结果评价就没有依据，公平公正也无从谈起。

明确职责边界有助于确保所有员工都明确自己在组织中的位置和价值，使得对员工的考核更加客观、公正。将企业的末等调整和不胜任退出制度建立在一个清晰、公正的考核体系之上时，员工更容易接受和调整制度带来的变化。

然而，企业在实际的管理过程中，部门和岗位职责边界往往不够清晰，中基层员工的工作内容和职责、工作目标和工作要求难以明确，从而使得考核标准难以量化和统一，考核过程主观性强，影响考核结果的公正性和准确性。

因此，部门和岗位职责不清晰使得末等调整和不胜任退出的判定更加复杂，增加了制度执行的操作难度和争议性，而长期的职责不清晰会导致员工士气低落，对考核和退出制度产生抵触情绪，影响公司员工整体的工作积极性。

从激励性的角度出发，只有建立合理公平的内部分配制度，根据个体价值贡献拉开差距，才能有效促进末等调整和不胜任退出制度的推行。然而，反观企业现状，不难发现存在以下现象：

地方国资国企除承担推动区域经济发展、促进产业升级和转型的任务外，还承担保障和改善民生的重要任务，这就造成了地方国资国企中有高度市场化业务，同时也有公益性质的业务。

地方国资国企的业务特点造成了以下两个现象：

国有企业员工薪酬结构仍以基本年薪和绩效年薪为主，对经理层和业务骨干的中长期激励不足。经理层和业务骨干中长期激励机制不完善主要有两个方面的原因。

一方面，受到持股比例、行权条件等限制，现有中长期激励工具激励力度不足。

另一方面，中长期激励审批过程复杂、要求严格，沟通和实施难度大，降低了申报公司的积极性。国有企业三级公司申报股权激励方案要通过二级公司、集团总部、国资委的层层审批。由于股权激励方案涉及国有资产流失等重要问题，各管理机构审批均十分谨慎。多数国有企业处于积极探索中长期激励机制阶段。

国有企业薪酬改革使国有企业经理层薪酬呈现“双轨制”的特点，即职业经理人对标市场上同行业同规模企业高管的薪酬水平，而组织任命的体制内企业领导人员薪酬受到管控，只能享有远低于市场化的薪酬待遇，导致职业经理人薪资待遇明显高于党委和董事会成员。

这种既有职业经理人又有非职业经理人的“双轨制”，会出现“一企两制”的薪酬考核体系，进而引发“水土不服”问题。一方面，企业内部的经理层由于不同身份而获得差别薪酬待遇，对比之后容易引发心理不平衡，甚至消极工作。另一方面，新引入来的职业经理人短期之间无法迅速融入团队，而缺乏内部公平感的老员工则会出现消极配合、不作为等现象，这样将严重破坏高层团队协作与经营班子的整体功能，甚至引发工作矛盾与内部分裂，阻碍职业经理人制度的推进。

基于国有企业集团普遍搭建的“集团总部-二级子集团-三级子公司”三级企业架构，为传导考核压力，必然会将考核任务层层加码，作为业务开展主体的二级或三级子公司压力更甚。然而，历史形成的职级职等制度在定薪过程中将领导班子薪酬自上而下通过系数折算层层递减，最终形成考核压力最重的人员所能获得回报却最少的尴尬局面，与市场化形成鲜明反差，严重打击工作积极性。

一、二线城市国有企业经历几轮改革浪潮已经逐步实现中基层员工薪酬与市场化接轨，而非一、二线城市国有企业行政化管理色彩较重。一方面薪酬管理较为简单，由于缺乏市场调研，无法基于薪酬外部竞争性进行薪酬水平的动态管理，薪酬水平往往滞后于市场，另一方面定薪时以论资排辈的“以级定薪”为主，同级之间没有根据岗位差异性区分薪酬水平，与科学合理的“以岗定薪”截然不同，导致平均主义，不利于优秀人才的引育用留，也容易造成劣币驱逐良币的现象。

国资委要求《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，那么如何调整，如何退出，谁被调整，谁退出？国务院国资委王宏志副主任给出了答案——“用好绩效考核结果”。 绩效考核结果，相当于是一把标尺，来衡量员工业绩是好是坏，是该嘉奖还是该调整退出。

那么绩效考核结果哪里来的？是合理有效的绩效管理体系的运行成果。所以，“末等调整和不胜任退出”作为一种绩效考核结果的运用，它的基础是合理的、透明的、客观的绩效管理体系。

国有企业绩效管理体系往往存在以下几个方面的问题：

从企业领导人角度来看，企业领导应具备的核心胜任能力包括：能够驾驭复杂局面的领导力、敢于任事担当、勇于开拓创新的能力、处事公平公正、善于团结员工的能力等，但实际工作中，部分领导领导力不足导致制度推进工作较难开展，具体表现在：

《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》的推行离不开企业建立科学规范、权责法定、权责透明的企业治理结构。根据《新公司法》相关规定，国有企业需要建立具有中国特色现代公司治理结构，即“五会一层”，由党委会、股东会、董事会、监事会、职代会和经理层等六大治理主体构成，其中党委会、董事会、经理层是核心治理主体。

明确企业中，党委会作为国企的领导机构，发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，支持董事会、经理层依法行使职权。

董事会作为国企的决策机构，发挥定战略、作决策、防风险的决策作用，提高董事会科学决策的能力和水平是完善公司治理的关键。

经理层是国企的执行机构，是企业的经营指挥中心，发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，董事会要充分向经理层授权，提高企业经营管理效率。

建立完善国有企业治理机制还需要从授权机制、内部控制和监督机制等方面入手，推动末等调整和不胜任退出制度的改革，为企业的健康发展提供有力保障。

科学规范、清晰明确的组织体系是实现绩效管理的基础。建立科学规范、清晰明确的组织体系需要明确国有企业内设部门和各岗位之间的职责边界，梳理企业各项业务的工作流程，建立企业各岗位的任职资格体系。

针对国有企业薪酬市场化改革不到位的难点，在全面推进末等调整和不胜任退出制度过程中的改革要点主要聚焦于薪酬市场化及分配公平，主要表现在如下方面：

为了解决国有企业在绩效管理工作中存在各项问题，国有企业在开展绩效考核工作时需要综合考虑多方面因素，通过优化指标选择、加强数据管理、明确考核主体与职责、清晰划分业务类别、引入柔性管理特点以及充分利用考核结果等措施，以提高企业的绩效管理水平，夯实末位调整及不胜任退出的相关制度依据。

国有企业应结合自身特点和经营目标，选取客观、可量化的指标，建立科学合理的指标体系。同时，要综合考虑经济效益、社会效益、环境效益等多方面因素，确保考核的全面性和准确性。为保证评价的公平性和合理性，也可以邀请第三方机构或专家对国有企业的绩效考核指标进行评估和审核。

国有企业应加强信息化建设，完善企业管理信息系统，确保数据的准确性和及时性。通过数据集成、数据挖掘等技术手段，提高数据的获取效率和利用效率。同时，需建立数据质量监控机制，定期对数据进行校验和核查，确保数据的准确性和完整性。对于不准确或不完整的数据，要及时进行修正和补充。

国有企业应明确企业高管层、中层管理人员及企业员工等各方主体在绩效考核中的角色和职责，避免出现责任不清、推诿扯皮的情况。各方主体应加强沟通与协调，共同推动绩效考核工作的顺利开展。对于考核过程中出现的问题和困难，要及时进行沟通和解决。

国有企业应根据不同业务类型的特点和考核需求，制定分类考核标准和权重。对于不同类型的企业，采取不同的考核方式和指标。随着国有企业业务的发展和变化，要及时对业务类别进行调整和更新。同时，也要加强对企业分类的动态管理，确保考核的准确性和有效性。

国有企业可以在绩效考核中引入柔性管理特点，建立弹性考核体系。通过设定合理的考核周期、考核标准和权重，以及灵活的考核方式和反馈机制，增强企业经营活力。在全员绩效考核中，要注重对员工的创新能力和学习能力的考核和激励。通过设立创新奖励、学习补贴等措施，鼓励员工积极参与创新和学习活动，提高企业的创新能力和核心竞争力。

国有企业应充分利用绩效考核结果，对考核结果进行详细分析，找出存在的问题和不足，并制定相应的改进措施。同时，要将考核结果与员工的薪酬、晋升、培训等方面相结合，实现管理闭环。国有企业应建立反馈与辅导改进机制，定期对员工绩效考核工作进行总结和评估，发现问题及时进行辅导。同时，要加强对绩效考核工作的宣传和培训，提高员工的绩效考核意识和能力。

 一方面是加强对相关政策文件的学习，企业领导应深刻认识到政策环境对企业发展的重要性，不仅要关注与企业直接相关的政策，还要对宏观经济政策、行业政策等保持高度敏感。可以通过定期组织政策解读会、建立政策研究小组、参加政策培训班等方式，确保领导层能够及时、准确地掌握政策动态，为企业决策提供有力支持。另一方面就是加强自我能力的提升，熟悉国有企业生产经营实际情况，努力学习，刻苦钻研，善于调查研究，了解市场、行业、基层和一线情况。企业领导作为企业的掌舵人，其能力水平直接影响企业的长远发展。因此，领导层应不断寻求自我提升的机会，通过参加高级管理课程、行业论坛、国际交流等活动，拓宽视野，提升战略思维能力和创新管理能力。

领导力的提升既靠自身努力，也要靠组织培养。企业要建立健全基本培训机制，要注重培养七种领导能力：调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力和识人选人用人能力。把理论学习与现场教学、案例解析、经验交流等结合起来。按需施训、应训尽训，坚持分级分类、全面覆盖。提升非一日之功，培训周期是推动培训常态化长效化的必要保证。要因应形势变化和发展需求合理调整周期，确保领导学习的连贯性和有效性。同时实践是最好的磨刀石，也是最好的试金石，要做起而行之的行动者，多一点“闯、冒、试”劲头，这样才能更好地推进改革，推进制度。

用人单位与劳动者协商解决劳动争议，应当根据事实和有关法律法规的规定，遵循平等、自愿、合法、公正、及时的原则进行。

用人单位和劳动者协商达成一致的，应当签订书面和解协议。和解协议对双方当事人具有约束力，双方当事人应当履行。

当发生劳动争议且双方当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行时，可以向企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织或者在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织等调解组织申请调解。

大中型企业应当依法设立调解委员会，并配备专职或者兼职工作人员。

用人单位和劳动者经调解达成协议的，应当制作调解协议书。调解协议书应当写明双方当事人基本情况、调解请求事项、调解的结果和协议履行期限、履行方式等。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。

在国有企业与劳动者发生纠纷后，劳动者可能会选择通过信访来解决纠纷。行使信访权利的前提是，信访活动必须依法有序进行。实践中，一些劳动者越级上访、联合集体上访甚至以极端行为上访等给国有企业管理带来很多困扰。

因此，应尽量将纠纷化解在企业内部，避免矛盾激化，尤其是需要避免信访事件的出现。这就要求国有企业在处理劳动纠纷时，及时关注劳动者的需求，对合理需求及时满足，对不合理需求寻求法律救济。

同时在纠纷出现前，企业可以通过员工培训等形式对劳动者进行基本的普法，引导其在出现纠纷后合理解决。

劳动争议的处理过程中，劳动争议仲裁前置，对劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决不服的，方可提起劳动争议诉讼。

 《劳动争议调解仲裁法》中第五条规定，发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，劳动争议仲裁委员会不予受理；仲裁委员会逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼；劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决后，一方不服，可以向人民法院提起诉讼。

做好《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，一是要从上到下，让领导干部树立榜样，作出示范；二是顶层设计，全面推行，让所有人都公开公平接受竞争机制的考核和评价。

推行任期制与契约化管理，扩大实施范围，是国企干部管理的重要手段。

契约管理，核心是完不成年度业绩目标或者任期业绩目标的，评价达不到70分的，就要进行刚性兑现，就必须实施岗位退出。

相关政策要求很明确，这种岗位退出，是不论级别、不论身份，如果触碰退出条件，就直接进行调整，由领导干部变为一般员工。

所以经理层契约化刚性兑现能不能做到，能不能退出，是整个公司内能不能推行末等调整和不胜任退出的试金石，事关重大。

末等调整和不胜任退出，难点在于触碰了人的核心利益，难免产生不解、困惑、矛盾、冲突。

解决这些可能的问题，充分利用各种管理工具，形成全体员工都认可的文化氛围，让干不好就岗位调整、人员退出成为每个人心里“理所应当” “顺理成章”的一个工作组成部分。

员工的市场化心态调整，企业的市场化用人氛围形成，需要一个过程，在初期加速这个进程，可以试试类似“承诺书”这样的心理契约工具。通过从干部开始，每个管理人员签订承诺书的方式，让大家在签署的时候，就公开做出遵守岗位考核契约，如果排名末等就接受调整，如果评价不胜任则主动提出退出等书面承诺。

承诺的过程，就是一个心理再适应和行为强化的过程，它可以帮助企业和员工更好的开展未来的各项工作。

董事会薪酬与考核委员会，原本的功能是给经理层考核和落实奖罚薪酬责任的。在末等调整和不胜任退出制度中，我们建议进一步强化和延伸这个委员会的作用。

因为，在调整和退出机制里，完全由内部人和直接上级来负责评价与实施，有时有失公允，所以外部的力量显得不可或缺。

薪酬与考核委员会，是由外部董事作为主任委员，成员基本是外董组成的专业组织，来自他们牵头的考核评判，会更有专业性、权威性。

所以，我们建议在末等调整和不胜任退出制度中，薪酬与考核委员会可以在评价阶段和调整阶段，做更实质性参与。比如应公司经理层邀请，参与和监督公司中层的考核评价和业绩排名，以及在确定末等调整和不胜任退出对象和方法时作为权威第三方给予专业意见和建议。

国有企业要想真正把“末等调整和不胜任退出”落到实处需要：

1、建立健全的治理结构和组织构架

在治理结构方面，进一步规范各治理主体权责关系，做到“权责法定、权责透明”，尤其是充分发挥董事会的决策作用、经理层的执行作用。同时，形成科学有效的治理机制、市场化的经营机制、多元化的激励机制、体系化的监督机制等运转机制，做到“协调运转、有效制衡”。在内部结构方面，要进一步优化内部职能机构、有效分解内部机构职能、健全内部管理制度。

2、建立科学的考核体系

国有企业应结合企业战略目标、岗位要求等因素，完善绩效考核体系，其内容包括考核时间、考核流程、考核方式、考核的主要内容、考核结果应用等。其中，对于定性指标的考核，应实现考核人的多元化，以增强考核结果的客观性和准确性。基于此，制定制度考核标准，明确规定考核等级和强制分布比例，确保末等调整和不胜任退出的决策基于客观、具体、可操作的评估依据。并须详细规定具体流程，如考核结果的公示、员工申诉的渠道和处理方式、退出的手续办理等，确保程序规范性，规避后续法律风险。

3、加强沟通与培训

在企业内部广泛宣传末等调整和不胜任退出制度的目的、意义和具体内容，让员工充分理解制度的必要性和重要性，引导员工树立正确的职业观念和发展理念，消除抵触情绪。为员工提供针对性的培训和发展机会，帮助他们提升工作能力和绩效水平。

4、做好人员安置与保障

企业要制定合理的安置方案，确保所有调整退出行为符合《劳动合同法》等相关法律法规，避免违法行为。对于末等调整的员工，应先进行培训，再根据其能力和特长，合理安排到其他合适的岗位，保证过程的合理性和必要性。对于退出的员工，在确保员工权益和社会责任的前提下，严格执行退出程序，包括事先告知工会等。同时，提供必要的心理支持和辅导，帮助员工适应变化，减轻心理压力。建立申诉机制，确保员工对处理结果有异议时，有渠道进行申诉，维护员工合法权益。

5、强化制度执行与监督

首先，在企业内部营造积极向上的竞争文化，鼓励员工努力工作、不断进取，提高工作绩效。企业领导须以身作则，带头执行末等调整和不胜任退出制度，树立正确的用人导向。其次，建立健全内部监督机制，对制度的执行情况进行定期检查和评估。同时，确保绩效考核和退出决策的过程公开透明，接受员工和社会的监督。坚持事前监督和事后监督相结合，对领导层随意变通、弹性执行等错误行为给予相应处分。

国有企业市场化经营机制改革，到了关键收尾阶段，地方国资国企只有从企业法人治理、组织结构、薪酬绩效激励体系等方面做好体制机制改革，才能确保按照企业发展要求执行《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，充分调动企业干部职工的积极性、主动性和创造性。

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