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作者：乔俊

中长期激励机制在国有企业中正扮演着愈发关键的作用，旨在提高企业运营效率、吸引并稳固核心人才，同时将员工个人利益与国有资产保值增值的目标紧密联结。近年来，政府高度重视国有企业改革，中长期激励政策作为其中的关键组成部分，不断得到完善和发展。本文旨在解读最新的官方政策和指导意见，探讨不同激励方式的应用和效果，并展望未来发展趋势及其对国有企业改革的影响。

对国有企业中长期激励政策的理解，首先需要识别最新的官方文件和指导意见。国务院国有资产监督管理委员会在此方面发挥着核心作用，其发布的《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》（2020年）是针对上市国有控股企业实施股权激励的关键文件。为贯彻落实党中央、国务院关于深化国企改革、激发活力的决策部署，近年来出台了一系列激励政策。2021年，国企改革办印发《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》，旨在指导试点企业率先实施超额利润分享，激励关键人才。此前，2016年出台员工持股试点意见，2019年发布央企控股上市公司股权激励通知及指引，以扩大激励覆盖面，促进高质量发展。此外，2020年的“双百企业”管理指引也涉及激励相关的业绩考核和薪酬管理。更宏观的《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年）也强调了完善激励约束机制的重要性。此外，各地方政府也根据自身情况发布了相关指导意见，例如上海市关于加强国有企业创新工作的指导意见（2021年）。虽然并非直接针对中长期激励，但国务院关于中央企业在新时代高标准履行社会责任的意见（2024年）以及关于进一步支持大学生创新创业的意见（2021年）等文件，也从侧面反映了国家对国有企业发展和人才激励的整体思路。2018年，国资委提出的在国资委系统推动构建国资监管大格局的意见，也为当前国资监管和激励政策提供了更广阔的视角。

由此可见，国有企业的中长期激励政策体系具有多层次性，既涵盖国务院层面的宏观指导，也包括国资委等部门针对各类国有企业的具体实施细则。同时，地方政府也会根据本地实际情况制定相应的政策，共同构成一个较为完善的政策框架。

2020年发布的《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》明确指出，其目标是“健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，推动中央企业实施中长期激励”。其与《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出的增强国有企业活力、解决激励不足问题的目标高度一致。上海市2021年的指导意见则强调了“加强党建，引领创新”、“服务发展，做实创新”以及“遵循规律，守正创新”等原则，体现了政治导向与市场化改革的结合。而国务院2024年关于社会责任的意见，则将推动中央企业在经营管理全过程高标准履行社会责任、增强核心功能和核心竞争力、实现高质量发展作为重要目标，这表明激励机制的设计也需要考虑到企业更广泛的社会责任。

这些政策导向表明，当前国有企业中长期激励的核心目标在于通过市场化的激励手段，激发企业内部活力，吸引和留住人才，提升企业的长期绩效和竞争力，同时确保这些激励措施与国家战略和党的领导方向保持一致。

不同的激励政策适用于不同类别的国有企业。国有企业实施中长期激励类型主要为：国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业分红和股权激励以及国有控股混合所有制企业员工持股。这明确界定了各类激励方式所针对的主要适用范畴。不同激励政策有其特定适用范围。《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》针对央企控股上市公司；《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》聚焦于“双百企业”和“科改示范企业”。根据国企功能定位（商业类和公益类），激励策略也会有所不同。而2016年的员工持股试点意见则明确在国有控股混合所有制企业中进行。因此，在为国有企业设计中长期激励方案时，必须充分考虑企业的具体类型、功能定位和所有制结构，选择与之相适应的政策和激励方式，才能确保政策的有效性和合规性。

股权激励是一种通过向企业员工授予公司股权或与股权相关的权益，以激励其为公司长期发展做出贡献的激励方式。其机制包括有股票期权、限制性股票以及股票增值权等。对于非上市企业而言，股权激励通过直接持股或通过持股平台间接持股的方式实现。对于非上市国有企业，员工往往借助设立有限合伙企业等持股架构，间接地持有公司之股权。

股权激励对于国有企业具有较高的适用性，尤其能够有效激励参与企业资本运作和战略投资的关键员工，使其个体利益与企业的长期增长和价值创造紧密联系起来。对于以技术创新为驱动的平台型企业，股权激励也能够发挥重要的作用。

监管方面，上市国企实施股权激励需遵守中国证监会规定。非上市国企，特别是科技型平台企业，适用2016年的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》。非上市国有控股混合所有制平台企业员工通过持股平台持股则需遵循2016年的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。值得注意的是，保持国有资本的控股地位是股权激励方案设计中至关重要的原则，相关法规通常会明确国有股东的最低持股比例。同时，股权的估值以及员工入股的价格也必须符合国有资产评估的相关规定。

尽管股权激励对于平台型企业具有显著的激励效果，尤其是在吸引资本运作和战略发展人才方面，但国有企业的监管环境对股权激励方案的设计提出了严格的合规要求，尤其是在维护国有资本控制权和确保国有资产合理估值方面。非上市国有企业通过设立持股平台进行股权激励，能够在一定程度上灵活管理员工的参与和股权的流转，而不直接改变公司的核心所有权结构，但这些持股平台本身也受到关于控制权和运营活动的特定法规的约束和审查。

员工持股计划是一种特殊的员工福利计划，旨在让员工获得公司的所有权权益，通常以公司股票的形式存放在信托基金中。员工持股计划的资金来源可以是公司直接向信托基金贡献新发行的股票，也可以是公司出资购买现有股票，或者通过借款购买公司股票。

实施员工持股计划的主要益处包括：将员工利益与公司业绩挂钩，激发积极性，提高生产力；增强员工忠诚度和保留率；可能带来税收优惠。最后，对于非上市公司而言，员工持股计划可以作为一种有效的股权传承和所有权转移工具。

然而，国有企业实施员工持股计划面临信托建立和管理等复杂性。为确保合规，需遵循依法合规、公开透明原则，坚持增量引入、利益绑定，保障国有资本控股地位，并建立长效激励约束机制。此外，员工持股应体现岗位导向，并建立股权内部流转和退出机制。其次，尤其对于非上市的平台型企业，股票的估值需要遵循国有资产评估的相关规定。如何公平地在不同岗位和贡献的员工之间分配股票也是一个需要仔细考虑的问题。此外，当员工离职或退休时，公司需要回购其持有的股票，这涉及资金的安排和流动性管理。最后，如果员工持有的股份比例过高，可能会与保持国有资本控制权的政策目标相冲突。

员工持股计划作为国有企业激励员工、统一利益的有效手段，其推行过程中务必全面考量国有企业的独特监管背景，特别是在股票估值的准确性、国有资本的有效控制以及公共资产的妥善管理方面。员工持股计划在促进所有权过渡和奖励长期员工方面的潜力，对于正在进行改革并寻求建立更市场化文化氛围的国有企业可能尤其具有吸引力。

超额利润分享机制是一种以结果为导向的激励方式，其核心在于当企业利润超过预先设定的目标时，将超出部分利润的一定比例分享给员工。其设计原则旨在奖励企业的增量价值创造，并将员工的努力与企业的战略目标对齐。

超额利润分享机制适用于那些具有明确盈利目标和完善绩效指标的平台型企业。对于那些直接参与创收活动或能够有效控制成本的员工，这种激励方式能够发挥显著的激励作用。针对绩效指标的选择，企业根据实际情况选取适当的指标作为衡量目标利润的基础，如利润总额、净利润或归母净利润等指标。设定既具有挑战性又可实现的目标至关重要，通常需要参考同行业企业的平均利润水平。

超额利润的分配结构通常是按照预先确定的比例将超出目标利润的部分分享给员工。具体的分配可以根据员工的职位、贡献程度或绩效考核结果进行差异化设计。为了激励员工持续贡献，国有企业常采取递延支付策略，将超额利润分享额在三年内逐步兑现。这部分激励支出通常在企业的工资总额中列支，但往往与基本工资分开管理。

在监管方面，超额利润分享机制主要适用于商业一类国有企业，这类企业通常具有健全的财务管理制度和清晰的战略目标。该机制的实施需要获得相关部门的批准，例如企业的控股股东或地方国资委。

相较于股权激励等中长期激励工具，超额利润分享提供了一种更为直接和可能更快速的激励机制，这对于推动国有企业在短期至中期内实现绩效提升具有吸引力。然而，实施超额利润分享的前提是平台型企业必须建立健全的财务管理体系和明确的战略目标，这可能需要管理咨询师提供专业的支持才能有效实现。

项目跟投机制允许企业的关键员工与公司共同投资于特定的项目，从而将员工的个人利益与项目的成败直接联系起来。这种机制有多种实现模式，包括员工直接投资、通过持股平台（如有限合伙企业）投资，以及虚拟跟投等。

项目跟投机制尤其适用于国有企业参与的大型基础设施或产业投资项目，例如城市建设投资集团（城投集团）的项目。通过这种方式，可以有效地激励项目经理和核心团队成员，促使他们更积极地参与项目管理，提高项目执行效率和成本控制水平。

项目跟投的核心在于风险与收益的共担。员工不仅能够分享项目成功带来的收益，也需要承担项目失败可能造成的损失，这有助于培养员工的主人翁意识和责任感。为了确保员工对项目的长期投入，跟投机制通常会设定锁定期和绩效考核指标。

监管层面鼓励在创新性或高风险的新项目中实施员工跟投机制。参与跟投的员工通常是那些对项目成功具有直接影响的关键岗位人员。员工的投资金额通常会设定上限，一般不超过项目总投资的一定比例。监管的重点在于防止不当的利益输送，并确保跟投机制符合国有资产管理的规定。

项目跟投机制为国有企业提供了一种高度针对性的激励方法，能够将员工的奖励直接与特定资本项目的成功挂钩，这对于提升这些企业所承担的大规模投资项目的效率和效益尤为重要。然而，实施项目跟投需要仔细设计投资结构（直接投资还是通过平台）、明确员工的资格和投资限额，并建立健全的风险和收益管理机制，以确保与项目目标和国有资产保护要求相一致。

近年来，为了鼓励国有企业在改革创新中大胆尝试，降低因探索性失误而产生的责任顾虑，国家层面和地方政府都在积极探索建立容错机制。2024年，这一趋势更加明显，多地出台相关政策，为国有资本参与创业投资等高风险领域提供了更加宽松的环境。例如，上海市国资委、市委金融办联合发布了《市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法》，规定对股权基金进行整体评价，不以单一项目亏损作为负面评价的依据。广东省明确表示，将建立健全国有创业投资机构的业绩评估、激励限制以及宽容机制，以促进其对初创科技型企业的资助力度。

这些政策的核心在于区分正常的市场风险和创新探索中可能出现的失误与违规违法行为，旨在为国有资本“松绑”，鼓励其在符合市场规律的前提下积极参与创新活动。例如，根据《广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金管理办法》的政策解读，科创母基金特别强调了对早期和初创期科技企业的支持，允许在种子直投和天使直投中出现单项目100%亏损，这体现了政府引导基金在推动科技成果转化和战略性新兴产业发展方面的积极态度和风险承担能力。国务院国资委也多次提及国有资本容错和免责机制，支持国有企业大胆试错。

建立容错机制被认为是解决国有创投“不敢投、不愿投”等问题的关键。通过明确尽职免责的条件，可以有效减轻国有资本管理者的决策压力，激发他们投资高风险、高潜力创新项目的积极性。

为了更好地激励国有企业中的关键人才，特别是科技创新人才，2024年国有企业在工资总额管理方面出现了一些新的动向，其中“工资总额单列管理”成为一个重要的政策工具。这项政策允许部分国有企业，特别是那些承担国家重大科技创新项目、打造原创技术策源地、吸引保留高层次人才的企业，将其所需的工资总额从集团的工资总额预算中单独列出，不再与集团的经济效益指标直接挂钩。

工资总额单列管理主要分为两种模式：整体单列和部分单列。整体单列适用于主业跨度较大、经营目标波动较大、处于特殊发展阶段的企业以及“科改示范企业”等试点企业。部分单列则针对企业特殊人才、特殊业务或特殊事项，尤其是在科技创新、转型升级和高端人才引进等方面。例如，重庆市国资委就明确对承担国家重大科技创新项目、打造原创技术策源地、吸引保留高层次人才等所需工资总额实行单列管理。中国中车集团也正在着力推进骨干科技人才工资总额单列、薪酬保护等措施，以提升薪酬水平的市场竞争力。

这项政策的实施旨在打破以往工资总额管理与企业整体经济效益强挂钩的模式，为企业在关键领域和关键岗位上提供更具竞争力的薪酬空间，以吸纳并留住顶尖人才，进而促进企业高质量发展与科技创新。

国有企业在中国经济发展中扮演着关键角色，其中长期激励机制的设计对于吸引人才、提升效率和推动改革具有重要意义。国有企业具有政府主导、政策驱动、业务多元化、资本运作频繁以及兼具商业性和公共服务性的特点，这决定了其激励政策的设计需要在市场化与政府目标之间取得平衡。目前国内已经形成了一套较为完善的国有企业中长期激励政策框架，包括中央层面的指导意见和地方政府的具体实施办法，多种工具主要有股权激励、员工持股、超额利润分享和项目跟投等。通过科学合理的长期激励机制，国有企业有望进一步激发内生动力，提升核心竞争力，更好地服务于国家战略和经济社会发展。

附件1：国有企业中长期激励关键官方文件概要

附件2：不同地区国有企业激励政策实施差异