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政策演进：“管资本为主”的十年探索

2013年11月，党的十八届三中全会《决定》明确提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。这标志着国资监管体制改革从“管企业”向“管资本”的根本性转变。

2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》进一步明确，要“改组组建国有资本投资、运营公司”，探索有效的国有资本运营模式。自此，国有资本投资、运营公司改革成为国企改革的重点工作之一。

经过近十年探索，中央企业层面形成了“5+12+2”的格局，即5家国有资本投资公司试点企业、12家国有资本投资公司改建企业、2家国有资本运营公司。这些企业在实践中探索出“人才+科技+资本+文化”四位一体运营模式，为地方国资提供了可借鉴的经验。

2024年7月，党的二十届三中全会再次强调“深化国有资本投资、运营公司改革”，明确要求“持续深化国有资本投资、运营公司改革，打造市场化运作的专业平台，推动创新投资和战略性投资，助力存量资产盘活和低效无效资产处置”。

现实动因：传统模式的“三大困境”

地方国资从传统的“管资产”模式转向“管资本”模式，并非简单的政策响应，而是源于现实发展中面临的深层次困境。

第一重困境：资源配置效率低下。在传统“管资产”模式下，地方国资往往直接持有大量企业股权，对每家企业的日常经营进行直接管理。这种模式导致国资委既是“裁判员”又是“运动员”，难以实现政资分开、政企分开，资源配置效率不高。

第二重困境：融资平台债务风险累积。长期以来，地方政府融资平台(城投公司)承担着为地方基础设施建设融资的重要功能。然而，随着经济环境变化和债务风险累积，融资平台面临前所未有的挑战。国办发〔2023〕35号文《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》发布后，地方国企被划分为地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业(产投)、普通国有企业三类，融资平台的转型升级成为必然。

第三重困境：难以适应要素市场化改革需求。在传统模式下，地方国资主要管理土地、厂房等有形资产，难以有效配置技术、数据、人才等新型要素。2025年9月，国务院启动10个区域要素市场化配置综合改革试点，地方国资迫切需要探索新的组织模式，以适应要素市场化改革的需求。

路径一：组建国有资本投资、运营公司

国有资本投资、运营公司是地方国资组织模式创新的核心方向。两者虽然都是以“管资本”为主的平台，但功能定位有所不同。

国有资本投资公司以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，主要通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，投资于关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

国有资本运营公司则以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，主要通过股权运作、价值管理等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

以中国国新为例，作为中央企业中的国有资本运营公司，中国国新深入学习贯彻习近平总书记关于党的建设的重要思想、关于国有企业改革发展的重要论述，紧扣国有资本运营公司功能使命，着力将党建优势转化为发展动能，在服务国资央企、落实国家重大发展战略中挺膺担当、展现作为，努力交出“党建红、运营专”的优异答卷。

路径二：设立专业化要素运营平台公司

在要素市场化改革背景下，地方国资开始设立专门的要素运营平台公司，聚焦数据、技术、人才等新型要素的配置。

数据运营平台。地方国资牵头搭建区域性或行业性数据交易平台，制定数据交易规则，提供数据确权、评估、交易、监管等全链条服务。例如，上海数据交易所、北京国际大数据交易所等，都有地方国资的身影。

技术转移平台。地方国资建设专业化技术转移平台，打通科研院所与企业之间的壁垒，加速技术从“实验室”走向“大市场”。这类平台通过职务科技成果赋权、作价投资、建设中试基地等机制，提高技术成果转化率。

产业投资平台。地方国资设立产业投资基金、并购基金等，投资于战略性新兴产业和未来产业，培育耐心资本。2025年以来，地方国资并购基金设立呈现“潮涌”之势。上海、深圳、福建、浙江等地纷纷宣布拟设或已设国资并购基金。

路径三：传统城投公司市场化转型

城投公司作为地方国资的重要组成部分，正在经历从“融资平台”向“产业投资+城市运营”的转型。

转型方向一：城市资产运营模式。将城投公司持有的大量基础设施资产进行市场化运营，提高资产利用效率。例如，将公共停车场、公共场馆等资产委托专业机构运营，获取稳定现金流。

转型方向二：产业投资模式。城投公司利用自身资金优势和政府资源，投资于地方重点产业，成为产业投资平台。例如，投资战略性新兴产业、数字经济、绿色低碳等领域，带动地方产业升级。

转型方向三：要素运营模式。城投公司参与要素市场化配置，运营土地、数据等要素资源。例如，通过盘活存量土地、开发数据资产等方式，将传统资源转化为市场化运营的要素。

路径四：新设产业发展平台公司

近年来，不少地方政府新设产业发展平台公司，专注于推动区域产业协同发展。这类平台公司不同于传统国企，定位更加清晰、机制更加灵活。

例如，某东部城市设立的“产业发展集团”，明确定位为“推动、培育区域产业集聚、产业链补链强链、产业生态构建”的专业平台，不承担政府融资功能，而是通过市场化方式投资产业项目、招引优质企业、建设产业园区等，推动区域产业高质量发展。

出资人授权边界：从“事事审批”到“负面清单”

在“管资本为主”的改革方向下，明确出资人授权边界是关键。传统模式下，国资监管机构对国企的投资决策、人事任免、薪酬分配等事项均需审批，导致企业决策效率低下。

2019年，国务院国资委发布授权放权清单，明确了哪些事项需要审批、哪些事项只需备案、哪些事项完全授权给企业自主决策。这标志着国资监管从“正面清单”转向“负面清单”管理。

具体而言，授权放权主要包括三个层面：

第一，战略规划与投资决策授权。对于符合企业战略规划、金额在一定范围内的投资项目，授权企业董事会自主决策，无需报国资委审批。例如，对于投资额在企业净资产10%以下的项目，可由企业自主决策。

第二，人事管理授权。在坚持党管干部原则的前提下，扩大企业在经理层成员选聘、中层管理人员任免、薪酬分配等方面的自主权。例如，推行经理层成员任期制和契约化管理，由企业与经理层成员签订聘任协议和业绩合同，明确责权利。

第三，薪酬分配授权。在工资总额管理框架下，赋予企业更大的薪酬分配自主权。例如，对于科技型企业，可实行工资总额单列，对科技人才实施股权激励、超额利润分享等多元化激励方式。

董事会与经理层分权：从“一把手决策”到“集体决策”

健全中国特色现代企业制度，最重要的就是要依法落实国有企业董事会法定职权，更好发挥董事会经营决策主体作用，持续完善董事会运行机制。

2024年9月，国务院国资委举行中央企业董事会建设工作推进会，明确到2025年年底，中央企业集团和二级子企业层面董事会建设要取得重要实质性进展；到2029年在中央企业集团和各级应建董事会的子企业全面建立科学、理性、高效的董事会。

董事会的核心职权包括：

经理层的核心职责包括：

通过明确董事会与经理层的权责边界，实现“董事会定战略、作决策，经理层抓执行、重落实”的治理格局，避免“一把手说了算”或“集体无人负责”的现象。

分类考核机制：从“一刀切”到“差异化”

党的二十届三中全会提出“构建国有企业分类考核评价体系”。不同类型的国有企业，其功能定位、经营目标、发展阶段不同，考核评价的重点也应有所区别。

对于商业类国企，以经济效益为主要考核指标，重点考核营业收入、利润总额、净资产收益率、全员劳动生产率等财务指标，引导企业提高市场竞争力和盈利能力。

对于公益类国企，以社会效益为主要考核指标，重点考核产品服务质量、成本控制、运营效率、保障能力等，引导企业更好履行公共服务职能。

对于功能类国企(如国有资本投资、运营公司)，以资本运营效益和战略任务完成情况为主要考核指标，重点考核国有资本保值增值、战略性投资收益、产业带动效应等，引导其发挥国有资本配置枢纽作用。

案例一：上海——战略性重组与专业化整合并举

2025年1月20日，上海市召开2025年国资国企改革发展暨党建工作会议。会议透露，2024年上海地方国企资产总额首破30万亿元。截至2024年末，上海94家国有控股上市公司总市值2.78万亿元，同比增长28.5%。

组织架构设计。上海国资系统建立了“市国资委—国资投资运营平台—实体企业”的三层架构。市国资委作为出资人代表，主要行使战略规划、资本布局、监督评价等职能；国资投资运营平台(如上海国际集团、上海国盛集团等)作为国有资本运营的专业平台，通过股权运作、兼并重组等方式优化资本配置；实体企业专注于主业经营，提升市场竞争力。

运作机制。2025年，上海将加快推进国有经济布局优化和结构调整，深化战略性重组专业化整合。具体包括：一是聚焦集成电路、生物医药、人工智能等重点产业，推动相关国企进行战略性重组，打造世界级产业集群；二是推动专业化整合，将分散在不同企业的同类业务进行整合，提升专业化水平和规模效应；三是精准“滴灌”科创层企业，通过设立科创基金、提供并购支持等方式，助力科技型企业成长。

成效与挑战。上海国资改革的成效显著，但也面临挑战。一方面，通过战略性重组和专业化整合，上海国资的产业集中度和竞争力明显提升；另一方面，在改革过程中如何平衡稳增长与调结构、如何处理历史遗留问题、如何激发企业内生动力等，仍需进一步探索。

案例二：深圳——新质生产力培育支撑体系构建

2024年，深圳国资国企加快推动深圳市国有资本和国有企业做强做优做大，奋力推动深圳在进一步深化国企改革中走在前列、勇当尖兵。

组织架构设计。深圳国资系统以深圳市投资控股有限公司(简称“深投控”)为龙头，构建国有资本投资运营体系。深投控作为深圳市属大型综合性投资控股公司，资产规模超5000亿元，业务涵盖金融、基础设施、科技产业、民生服务等多个领域。

运作机制。全国人大代表、深投控党委书记、董事长何建锋表示，深圳国资国企、深投控将发挥深圳先天优势和独特条件，聚焦资金供给、空间保障、场景开放、资源链接、人才引进等领域，全力构建新质生产力培育支撑体系，推动科技创新和产业创新融合发展，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。

具体举措包括：一是设立新质生产力产业投资基金，投资于人工智能、新能源、生物医药等战略性新兴产业；二是建设科技创新产业园区，为科技型企业提供空间支持；三是搭建应用场景开放平台，推动技术成果在实际场景中验证和应用；四是建立人才引进和激励机制，吸引高端人才集聚。

成效与挑战。深圳国资在新质生产力培育方面取得积极成效，但也面临竞争激烈、技术迭代快、投资周期长等挑战。如何在快速变化的市场环境中准确把握产业方向，如何平衡短期业绩与长期布局，是深圳国资需要持续思考的问题。

案例三：某中部省会城市——城投转型产业投资平台

某中部省会城市的城投公司，原本主要承担政府融资和基础设施建设任务，资产负债率高企，面临较大债务压力。2023年起，该城投公司启动市场化转型，定位为“产业投资+城市运营”双轮驱动的综合性平台。

组织架构调整。城投公司进行了组织架构重组，设立了产业投资事业部、城市运营事业部、资产管理事业部三大板块。产业投资事业部负责投资战略性新兴产业，城市运营事业部负责运营存量城市资产，资产管理事业部负责盘活低效资产、化解债务风险。

运作机制创新。一是与产业投资人合作设立产业基金，政府引导基金出资30%作为劣后级，产业投资人出资70%作为优先级，投资于本地重点产业项目；二是将存量的公共停车场、会展中心等资产进行市场化运营，引入专业运营商，提升资产收益；三是通过债务重组、资产证券化等方式，优化债务结构，降低融资成本。

成效与挑战。经过两年转型，该城投公司的营业收入结构明显改善，产业投资收入占比从不足10%提升至30%以上，资产负债率下降5个百分点。但转型过程中也面临专业人才缺乏、市场开拓困难、考核机制不适应等问题。

建议一：授权机制优化——制定分层分类授权清单

地方政府应借鉴国务院国资委的做法，制定地方国资授权放权清单，明确哪些事项需要政府或国资委审批，哪些事项授权给国资投资运营公司或企业董事会决策。

分层授权。对于不同层级的国企，授权程度应有所区别。对于市属一级企业，可保留战略规划、重大投资等事项的审批权；对于二级、三级子企业，应充分授权，减少审批环节。

分类授权。对于不同类型的国企，授权内容应有所侧重。对于竞争类企业，应充分授权经营决策权；对于公益类企业，在保证公共服务质量的前提下，授权其优化运营方式；对于国资投资运营公司，应授权其在资本运作、股权投资等方面的决策权。

建议二：分类监管——建立差异化监管体系

地方政府应根据国企的功能定位、行业特点、发展阶段等，实施分类监管，避免“一刀切”。

功能分类监管。将地方国企划分为商业类、公益类、功能类三大类别，分别制定监管重点。对商业类企业，以财务监管为主；对公益类企业，以服务质量监管为主；对功能类企业，以战略任务完成情况监管为主。

行业分类监管。不同行业的企业，其经营特点、风险特征不同，监管方式也应有所区别。例如，对金融类企业，应加强合规风险监管；对科技类企业，应适当放宽考核期限，允许试错。

发展阶段分类监管。对于初创期企业，监管重点应放在合规经营和风险防控上；对于成长期企业，应关注战略执行和业务拓展；对于成熟期企业，应强化效益考核和资本回报。

建议三：人才政策支持——突破编制与薪酬限制

地方国资组织模式创新，归根结底需要人才支撑。地方政府应出台专项人才政策，支持地方国资引进和留住高端人才。

编制政策突破。对于国资投资运营公司、要素运营平台等新型组织，其核心岗位可不纳入行政事业编制管理，实行市场化选聘、契约化管理。

薪酬政策灵活。允许新型国资组织在工资总额管理上享有更大自主权。对于引进的高端人才、紧缺人才，其薪酬可不纳入工资总额基数，单独核定、单独管理。对于参与要素市场化配置的收益，可按照不低于70%的比例奖励给核心团队。

建议四：试点先行——给予改革探索空间

地方政府应选择部分基础条件好、改革意愿强的国企，开展组织模式创新试点，在试点中积累经验、发现问题、完善机制，再逐步推广。

试点内容。可包括国资投资运营公司组建、要素运营平台建设、城投公司转型、混合所有制改革等方面。

试点支持。对试点企业，给予政策支持、资金支持、人才支持，建立容错机制，鼓励大胆探索、允许试错。

从“管资产”到“管资本”，不仅是监管理念的转变，更是组织模式的深刻重构。这场变革，关乎地方国资能否在要素市场化改革中抢占先机，关乎能否在新质生产力培育中发挥引领作用，关乎能否在高质量发展中展现国资担当。

回望改革历程，从2013年首次提出国有资本投资、运营公司概念，到2024年党的二十届三中全会再次强调深化改革，十余年间，地方国资在组织模式创新上进行了大量探索，积累了宝贵经验，也暴露出一些问题。

上海、深圳等地的实践表明，组织模式创新不是简单的机构重组或名称变更，而是系统性的制度变革，涉及出资人授权、董事会建设、经理层选聘、薪酬分配、考核评价等多个环节。只有坚持系统思维，统筹推进各项改革，才能真正释放改革红利。

对于地方政府而言，推动地方国资组织模式创新，需要处理好几对关系：一是放权与监管的关系，既要充分授权、激发活力，又要加强监督、防范风险；二是市场化与公益性的关系，既要遵循市场规律、提高效率，又要履行社会责任、服务民生；三是改革与稳定的关系，既要大胆探索、勇于创新，又要稳妥推进、确保平稳过渡。

历史的经验告诉我们，改革没有完成时，只有进行时。站在“十五五”开局的新起点上，地方国资组织模式创新任重道远。让我们以更大的勇气、更实的举措、更强的担当，推动地方国资在组织模式创新中取得新突破，为要素市场化改革、新质生产力培育、中国式现代化建设贡献国资力量。