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城市更新进入国家专项规划视野，经历了过去一年政策的密集铺垫。2025年5月，中办国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》），首次以中央文件形式系统部署城市更新。两个月后，中央城市工作会议明确"以推进城市更新为重要抓手"，将其置于七项任务的优先序列。

在此基础上，《城市更新"十五五"规划》于2026年5月15日获国务院常务会议审议通过，成为城市更新领域首部国家级专项规划。《城市更新"十五五"规划》的出台，补齐了国家级专项规划这一关键层级，使国家"十五五"规划纲要——城市更新专项规划——各地城市更新专项规划的三级体系正式贯通。此前，尽管中央和地方已有大量城市更新相关文件，国家级专项规划一直缺位。三级体系的打通，为各地的工作重点、政策创新和实施机制提供了方向性支撑，也为地方国有企业、城投平台及各类社会资本参与城市更新提供了更加明确的制度框架和政策预期。

从"重要抓手"到"专项规划"，城市更新的战略定位已经发生质变。对于地方政府、城投平台和国有企业而言，城市更新将成为"十五五"时期最重要的投资方向和工作主线之一，其对资源配置逻辑和投资决策导向的影响将持续深化。

需要说明的是，《城市更新"十五五"规划》全文目前尚未公开发布。以下内容综合自国务院常务会议审议通稿及此前已发布的相关政策文件。

规划的核心判断是：当前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。围绕这一目标，规划明确了六大重点任务方向：培育壮大城市发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动城市发展绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平。同时强调要健全城市更新实施机制，完善政策支持体系，构建可持续的城市更新模式。

六大方向的提出，为地方政府和参与主体勾勒了未来五年的工作坐标系。城市更新的工作优先级已全面提升，从碎片化的单项工程跃升为城市发展的核心主线。对于正在策划城市更新项目的国有企业和城投平台，在项目策划阶段就建立与上述方向的对应关系，将有助于争取政策和资金支持，也为后续的合规审查和绩效评估奠定基础。

据央视报道，未来五年我国城市更新至少可以完成投资15万亿元。结合国家"十五五"规划纲要及中办国办《意见》等已发布的政策文件，核心量化指标梳理如下：

可以看到，仅地下管网更新一项（合计约77万公里），即可拉动投资约5万亿元。作为参照，"十四五"时期全国累计加装电梯12.9万部、增设停车位340多万个、新增养老托育等社区服务设施6.4万个、更新改造地下管网84万公里、打造口袋公园1.8万多个、建设城市绿道2.5万公里。"十五五"在此基础上进一步扩大规模、拓展维度，同时更加强调系统性和可持续性。

15万亿的投资体量，对应着大量前期评估、规划咨询、投资决策和后评价需求。尤其是对于地方国资体系，如何在这一轮投资中实现科学决策、过程管控和效果评估的全流程覆盖，需要提前谋划。

本次部署的另一个重大变化，是城市体检制度的全面扩围。住建部明确，2026年所有设市城市全面开展城市体检，覆盖住房、小区（社区）、街区、城区（城市）四个维度。

"先体检后更新、无体检不更新"——这12个字的含义十分明确：体检结果将成为更新项目立项、资金申报和实施启动的前置条件。

这一制度安排的深层影响在于，城市更新的项目逻辑将加速转向"数据驱动、问题导向"。体检数据将成为项目策划、资金申报和绩效评价的基础依据。对于各类参与主体，密切关注本地体检指标体系的设定，提前做好数据对接和项目储备，是争取主动的关键。

以南京为例，早在2019年南京即成为全国首批11个城市体检评估试点城市之一。2025年11月，《南京市城市更新专项规划》正式发布，划定34个更新片区、62个更新规划单元，覆盖六大类型，实行分圈层差异化更新策略。2026年，南京进一步发布年度实施计划，推进338个更新项目。南京的实践经验表明，体检与更新的制度衔接越早建立，项目推进的效率和质量就越有保障。

大规模城市更新的推进，离不开资金和制度两个支撑。近期政策信号显示，配套体系正在加速成型。

资金方面，财政部、住建部已明确2026年中央财政继续支持部分城市实施城市更新行动，今年一季度城市更新相关专项债券发行接近1,200亿元。规划也强调构建可持续的城市更新模式，引导社会资本参与，"财政资金+专项债+社会资本"的多元融资格局正在加快形成。

制度方面，2026年1月自然资源部联合住建部发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，推出增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策等举措。国家"十五五"规划纲要也提出建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。截至目前，全国至少27个省份已对城市更新作出部署，多地出台了城市更新条例或行动方案。

多元融资格局对项目的财务可行性分析和收益平衡测算提出了更高要求，而规划调整机制的突破——特别是建筑功能转换和混合利用方面的制度空间——为存量资产盘活打开了新的操作路径，值得各类参与方重点关注。

目前《城市更新"十五五"规划》全文尚未正式公开，但结合已有信息，规划全文发布后有几个方面值得重点关注：一是六大任务方向是否会细化为具体的阶段性目标和考核指标；二是城市体检与更新规划之间的衔接机制如何制度化；三是社会资本参与城市更新的激励政策和退出机制如何设计；四是不同类型城市（超大城市、大城市、中小城市）的差异化推进策略如何安排。

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