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近日，南京国资国企改革再次落下关键一子。

2026年9月2日，南京市投资控股有限公司正式组建。南京投控以原南京市国资集团为主体，将南京市城建集团、交通集团、东南集团以及创投集团相关股权集中注入，注册资本600亿元。重组完成后，南京投控资产总额超过8500亿元，形成“股权与基金投资、现代金融服务、国有资本运营”三大业务集群。

600亿元注册资本、超8500亿元资产规模，这组数字自然引人注目。

更值得关注的是，南京正通过新一轮国资整合，重新配置产业、金融、科技和资本资源，提升国有资本服务产业强市、科技创新和城市发展的能力。

这也引出一个值得思考的问题。

过去十多年，各地已经开展过多轮国企整合，为何当前仍在持续推进重组？

答案需要从地方国企的发展阶段中寻找。

早期整合侧重解决平台数量多、资产规模小、融资承载能力不足等问题。进入当前阶段，地方国企面临的任务更加复杂。城市发展模式加快转变，传统土地开发空间收窄，债务风险约束持续增强，产业竞争日趋激烈，国有资本亟须从分散配置走向集中布局，从资产持有走向专业运营，从功能承接走向能力提升。

新一轮地方国企整合重组，正在从企业层面的归并调整，进一步走向国资布局、产业体系、资本循环和治理能力的系统重塑。

回顾各地国企改革历程，整合重组并不陌生。

有的地方归集行政事业单位经营性资产，有的归并小型平台公司，有的围绕城建、交通、文旅、农业和产业投资组建专业集团。

这些改革在特定阶段发挥了积极作用，推动一批地方国企扩大规模、提升信用和重大项目承载能力。

随着改革逐步深入，新的问题也开始显现。

其一，股权关系已经调整，业务体系依然分散

部分企业完成股权划转后，各子企业继续沿用原有的经营方式、管理制度和市场渠道。集团层面形成了统一的股权架构，业务层面仍然各自运行。

集团规模扩大了，协同能力却没有同步形成。

工程建设、资产运营、物业服务、贸易流通等相近业务仍可能分布在多家子企业，内部竞争和重复投入依然存在。

其二，报表规模快速扩大，经营质量提升相对缓慢

部分注入资产存在权属不清、收益偏低、利用效率不高等情况，还可能附带债务、担保、诉讼和人员安置问题。

这类资产进入集团后，需要进一步确权、盘活和运营。缺少后续安排，资产规模增长就难以转化为稳定现金流和持续收益。

其三，企业数量有所压缩，主责主业仍不清晰

部分集团业务跨度较大，从工程建设延伸到房地产、贸易、物业、文旅、农业和金融投资。各业务之间关联度有限，资源配置较为分散。

集团看起来什么都有，真正具有市场竞争力的核心板块却不突出。

其四，集团总部已经组建，管控能力仍需加强

重组带来了更大的资产体量、更长的管理链条和更多样的业务类型。总部既要服务战略决策，又要统筹资本配置、经营评价、风险管理和专业赋能，对组织能力提出了更高要求。

如果总部仍以行政协调、流程审批和具体事务管理为主，新的组织体系便难以适应集团化、专业化和市场化经营需要。

由此可见，新一轮整合源于改革任务的深化。

前期改革重点解决“有没有平台”“平台够不够大”，当前更需回答平台功能、资源配置、业务协同和集团运行等问题。

从解决“散”的问题，到解决“弱”和“低效”的问题，地方国企重组正在进入更深层次。

传统国资管理通常以单户企业为主要对象。

在企业数量较少、业务相对单一的阶段，监管部门围绕业务、投资和机构逐项管理，具有一定适用性。

随着地方国企形成多层级、多板块、多业态格局，监管部门如果持续深度介入具体经营事项，容易出现管理边界模糊、决策链条较长、企业活力不足等问题。

“管资本为主”推动国资监管关注重点发生变化。

国资监管部门需要更加关注以下问题：

•   国有资本服务哪些区域战略

•   国有资本应当重点进入哪些行业和领域

•   哪些企业承担公共服务和安全保障功能

•   哪些企业承担产业投资和资本运作功能

•   哪些业务需要集中发展

•   哪些低效无效资产需要有序退出

•   何评价不同类型企业的功能贡献与经营绩效

在此基础上，再决定国有资本由谁持有、向哪里配置、以何种方式流动。

南京投控构建股权与基金投资、现代金融服务、国有资本运营三大业务集群，体现了这一改革方向。其功能涵盖重大项目投资、产业基金投资、现代金融服务和国有资本运营，并通过产业、金融、科技、资本等资源协同，为南京产业强市和科技创新提供支撑。

这意味着，地方国资整合的关注点正在从企业数量调整转向资本布局优化。

过去更关心一级企业数量，当前更关注企业功能与区域国资布局。

资本流动、资源配置和产业支撑，正在成为更重要的评价维度。

因此，组建国有资本投资运营平台，需要同步打造专业能力。平台既要看得懂产业，也要善于运用资本工具；既要管理存量股权，也要推动资产进退流转；既要服务政府战略，也要遵循市场规律和投资纪律。

如果平台仅增加一层股权关系，资本配置、产业研判、资产运营和风险管理能力未能及时建立，“管资本”就容易停留在报表汇总层面。

规模曾经是地方国企整合中最直观、最常见的目标。

资产规模扩大，有助于增强重大项目承载能力、市场影响力和融资能力。

同时也要看到，规模只能说明企业拥有多少资源，难以直接说明资源使用效率。

缺少稳定现金流、专业运营、产业带动和风险管理能力，规模优势很难长期保持。

由此，新一轮改革更加重视“核心功能”。

当前国资国企改革持续强调突出战略使命、聚焦主责主业，推动国有资本向重要行业和关键领域、公共服务和公益性领域、前瞻性战略性新兴产业集中，同时突出价值创造导向，促进国有经济布局优化和结构调整。

落实到地方层面，国企核心功能大体可以分为三类。

第一类，服务城市发展

城建、交通、水务、能源、环保和住房保障等企业，承担城市基础设施建设、城市安全运行和基本公共服务职责。

这类企业需要通过整合打通投资、建设、管理、运营等环节，提升项目实施、资源统筹和公共服务能力。

例如，将建设、供水、环保、管网和资产运营等业务简单归入同一家集团，只完成了资源层面的集中。后续还需要推动项目协同、标准统一、数据共享和运营联动，逐步形成城市综合服务能力。

第二类，服务产业发展

产业投资、创业投资、园区开发和科技创新类企业，需要围绕地方主导产业和战略性新兴产业，发挥资本引导、基金撬动、产业培育、场景开放和招商协同作用。

这类企业需要兼顾政府产业战略与市场化投资规律。

过度强调政策任务，容易忽视收益和退出；过度关注财务回报，又可能偏离区域产业方向。因此，需要建立功能性与市场化相结合的运行机制，贯通项目发现、投资决策、投后赋能和退出循环。

第三类，服务国资保值增值

国有资本投资运营平台需要加强股权管理、资产盘活、资本运作和进退流转，将沉淀资源转化为可经营、可交易、可融资、可循环的资本。

这类平台需要发挥国有资本布局调整工具作用，推动资本向优势企业、关键产业和重要项目集中，同时对低效资产和非核心业务进行分类处置。

三类功能之间可以协同，但需要分清主次。

新一轮重组首先要回答“城市需要什么样的国企”，随后再研究哪些资产需要整合、哪些业务需要归并、哪些企业承担具体任务。

功能定位清楚，资源配置才能有方向，组织架构才能有依据，考核评价才能有标准。

提到重组，人们往往想到企业合并、股权划转、资产注入和工商变更。

这些属于重组实施的重要工具。真正的价值释放，还需要回到产业和业务层面。

同一城市可能有多家国企开展相近业务。若仅统一纳入一家集团，业务边界、市场渠道和资源能力未作调整，原有问题仍会延续。

因此，新一轮整合需要做好三个关键动作。

一是同类业务归并

将分散在不同企业中的相同或相近业务，逐步归集到专业能力强、资源基础好、市场竞争力较突出的主体。

同类业务归并有助于减少重复建设和内部竞争，统一品牌、标准、市场与资源配置。

这里需要把握一个原则：业务归并不能只看名称相近，还要分析客户群体、经营模式、资质能力和产业链位置。

同为“资产运营”，办公及商业物业管理、园区招商及产业服务、公共资源经营的逻辑各有差异，整合方式需要分类设计。

二是产业链条贯通

围绕城市建设、文化旅游、现代农业、生态环保等重点方向，将投资、建设、运营和服务等环节有效衔接，形成较为完整的产业链和价值链。

例如，文旅集团归集景区、酒店、场馆和演艺资源后，还需打通内容策划、市场营销、流量转化和消费场景，最终成效取决于产品体系和运营能力。

三是非核心业务退出

对与企业功能定位关联度较低、缺乏竞争优势、长期低效亏损的业务，应通过划转、转让、联合经营、清算注销等方式分类处置。

整合与退出需要同步推进。

只做“加法”，企业业务边界会越来越宽；适时做好“减法”，才能把有限资本、人才和管理资源集中到核心主业。

南京卓远在地方国企整合实践中发现，重组方案真正困难的部分，通常集中在三个具体问题：

这些问题需要落实到业务板块、承接主体、经营目标和责任人员。只有完成这一过程，企业层面的归并才能进一步转化为产业层面的协同。

对于地方国企而言，融资能力依然重要。

城市建设快速发展阶段，部分地区通过资产注入和平台整合扩大规模，为基础设施建设提供资金支持。

随着地方债务管理持续加强、投资回报约束不断提高，单纯依靠资产注入和负债扩张的发展路径面临较大压力。

新一轮重组更需要关注资本循环能力。

资本循环可以概括为一条完整链条：

以一处闲置园区为例。

园区产权进入集团后，还需明确产业定位、运营主体、招商模式和收益机制，通过专业运营形成稳定现金流，并探索股权合作、资产证券化或基金投资，释放资产价值。

产业投资同样如此。

完成投资仅仅代表资金投放，后续还需要形成项目筛选、投资决策、投后管理、产业赋能和市场化退出机制。缺少投后管理和退出安排，产业投资容易形成新的资产沉淀。

南京投控提出统筹股权与基金投资、现代金融服务和国有资本运营，并探索投资、孵化、产业落地、资产运营和存量盘活之间的协同，体现了构建资本循环体系的思路。

地方国资平台的核心能力，将覆盖融资组织、资产发现、价值判断、专业运营和资本退出。

能够把沉淀资源转化为经营性资产，把经营性资产转化为可流动资本，再将资本投向城市发展和产业升级需要的领域，国有资本才能真正流动起来。

股权划转可以在较短时间内完成，企业能力的形成需要持续建设。

新集团成立后，往往会同时面对多组管理关系：

•   总部需要加强统筹，也要为子企业保留经营空间

•   子企业需要保持市场活力，也要服从集团整体战略

•   公益性业务需要履行社会责任，经营性业务需要提高经济效益

•   投资决策需要讲求效率，风险管理需要同步强化

•   原有企业在制度、职级、薪酬和文化方面存在差异，需要逐步融合

一是战略重塑

明确新集团的功能定位、主责主业、业务边界和发展目标，将整合后的资源纳入统一战略体系。

二是组织重塑

根据新的业务布局，重新设置集团总部、专业板块和经营主体，减少机构叠加和职责交叉。

集团总部需要从具体事务管理逐步转向抓战略、抓资本、抓规则、抓评价和抓赋能。

三是权责重塑

通过公司章程、权责清单和授权体系，明确总部与子企业之间的决策边界。

该集中的事项集中管理，该授权的事项合理下放，同时建立监督、评价和纠偏机制。

四是机制重塑

针对公共服务、城市运营、产业投资和市场竞争等不同类型业务，实施差异化考核。

在选人用人、薪酬分配和激励约束方面同步完善市场化机制，使经营责任与经营成果更加紧密地联系起来。

五是风险重塑

围绕债务、担保、投资、资金、产权、诉讼和安全生产等重点领域，建立覆盖集团各层级企业的风险管理和监测体系。

资产进入集团的同时，相关风险也会随之集中。风险摸排、责任划分和处置方案必须同步推进。

卓远相关研究提出，当前布局优化与重组整合已进入从资源整合向体系重塑深化推进的新阶段。重组既要解决业务由谁承接、资源如何归并，也要同步解决组织如何优化、总部如何管控、改革如何分步实施等问题。

新集团能否形成战斗力，关键取决于挂牌之后的持续改革和管理建设。

第一，防范规模冲动

资产规模可以快速扩大，专业能力、人才队伍和管理体系仍需持续建设。

如果企业承接的资产过多、业务跨度过大、资产质量参差不齐，规模优势可能转化为管理压力和风险集中。

因此，资源注入需要充分考虑企业的承接能力、管理半径和运营基础。

第二，防范行政拼盘

按照资产来源或行政隶属关系进行简单组合，容易形成业务关联度低、内部协同弱的企业集团。

重组方案需要更多考虑功能定位、产业属性、业务协同和市场规律，使承接主体与资源特点相匹配。

第三，防范“重组即完成”思维

企业更名、股权划转、工商登记和班子调整，只完成了重组的重要程序。

后续还要推进业务归并、组织重构、制度衔接、人员配置、风险处置和文化融合。每一项工作都会直接影响重组成效。

判断一次重组是否成功，需要关注以下几个方面：

•   主责主业是否更加清晰

•   同质竞争是否有效减少

•   经营性现金流是否得到改善

•   产业投资与资产运营能力是否明显增强

•   法人户数和管理层级是否更加合理

•   总部与子企业权责是否清晰

•   债务和经营风险是否得到有效控制

•   债务和经营风险是否得到有效控制

这些变化，才是重组价值的真实体现。

南京投控的组建，为观察新一轮地方国企改革提供了一个鲜活窗口。

这一改革体现了地方国资运行逻辑的转变：从单户企业管理走向资本统筹，从分散持有资源走向专业配置资本，从重视规模走向培育产业投资、金融服务和资本运营能力。

对于更多地方而言，重组可以形成更大平台，也能够集中更多资源。平台规模需要服务于城市发展和企业能力建设。

真正需要回答的，是五个更加关键的问题：

新一轮地方国企重组的核心命题，已经从“能够集中多少资源”转向“能够重塑哪些能力”。

从资源归集走向功能再造，从规模驱动走向价值驱动，从企业做大走向国资做强，这正是地方国企新一轮整合重组值得关注的底层逻辑。